養老保險制度淺析

●張晉鐵

養老保險制度淺析

●張晉鐵

改革開放三十年來，隨著我國工業化、市場化、城鎮化進程的不斷推進，中國經濟社會發生了深刻的變化，為我國養老保險體系的發展提供了強大的動力。但應該看到，我國養老保險體系雖然取得了一定的進步，但由于發展時間較短，覆蓋面仍然偏小，保障程度仍然偏低，與人民群眾日益增長的養老需求、與養老保險體系建設的要求相比還存在較大差距。推動我國養老保險體系發展，必須立足國情、尊重客觀規律、借鑒國際經驗，積極探索科學合理的養老保險發展路徑。

養老保險制度 現狀 問題 對策

近年來，養老問題已成為世界各國所面對的一個重要的社會問題，不論是發達的資本主義國家如日本，還是發展中國家如中國，人口老齡化問題越來越嚴重，面對當前日趨疾進的老齡化浪潮，不論是政府、企業，還是個人，老齡化社會的臨近，給他們帶來的壓力也越來越大。養老保險制度如何發揮更大的作用，已成為保險業界不得不面對的重要問題。在我國當前人口老齡化壓力嚴重、基本養老保險覆蓋仍不全面、社會統籌與支出入不敷出的社會矛盾下，進一步健全完善養老保險制度體系具有深刻的現實意義。

一、我國養老保險制度的涵義及特點

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養老保險是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。一般具有以下特點：一是由國家立法，強制實行，企業單位和個人都必須參加，符合養老條件的人，可向社會保險部門領取養老金。二是養老保險費用來源，一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔，并實現廣泛的社會互濟。三是養老保險具有社會性，影響很大，享受人多且時間較長，費用支出龐大。因此，必須設置專門機構，實行現代化、專業化、社會化的統一規劃和管理。通過建立養老保險制度，有利于新老更替，實現就業結構的合理化；為老年人提供了基本生活保障，使老年人老有所養，是應對人口老齡化的一項重要措施，有利于社會穩定；能夠激勵年輕人奮進，提升工資標準，為退休后的生活提供保障，有利于從側面上促進經濟發展。

二、我國養老保險制度現狀

我國企業職工的養老保險制度建立于上世紀50年代初期，后分別于1958年和1978年作過兩次修改。1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號），我國建立了統一的企業職工基本養老保險制度，制定了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，建立了職工基本養老保險個人賬戶。從此，我國逐步建立起多層次的養老保險體系。為此，我國的養老保險制度體系由三個部分組成。第一部分是基本養老保險，第二部分是企業年金，第三部分是個人儲蓄性養老保險。

20世紀80年代實行養老保險社會統籌試點開始進行改革探索，90年代改革全面展開并不斷深化，建立了由國家、企業和個人共同負擔的基金籌集模式，確定了社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，統一了企業職工基本養老保險制度。社會統籌部分采取現收現付模式，均衡單位負擔；個人賬戶部分采取積累模式，體現個人責任，全部由個人繳費形成。養老保險基金主要由企業和職工繳費形成，企業繳費比例一般不超過企業工資總額的20%，個人繳費比例為8%，由用人單位代扣代繳。

社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險制度。這個制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。因此，該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處；既體現了傳統意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機制。隨著該制度在中國實踐中的不斷完善，必將對世界養老保險發展史產生深遠的影響。

我國養老保險制度的重要性被歸納為以下五個方面：建立完善的社會保障體系，為廣大參保職工和離退休人員提供適當水平的基本生活保障；完善社會保障體系是國有企業改革和經濟結構調整的迫切需要；完善的社會保障體系有利于改善居民對改革的心理預期，增加即期消費，促進我國經濟的持續、快速增長；完善社會保障體系是發展勞動力市場的要求；完善社會保障體系是應對人口老齡化的需要。

根據上述原則制定的一系列養老保險制度，形成了建立養老保險制度三支柱的共識。第一支柱是社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險。從20世紀80年代開始，我國政府在進行試點和總結實踐經驗的基礎上，建立了社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險。基本養老保險是整個社會保險體系的基礎。基本保險的資金來源于國家、企業和個人三方。國家立法或通過行政手段要求企業必須強制參保，由企業和個人共同繳費形成基本養老保險基金，其中社會統籌基金由企業繳費的一部分形成，職工個人賬戶基金由個人繳費的全部和企業繳費的一部分形成。以保證勞動者獲得基本生活保障。第二支柱是近年來逐步明確的企業年金。早在1991年，根據《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）文件和《關于建立企業補充養老保險制度的意見》（勞部發[1995]464號）文件，要建立多層次的社會養老保險體系，企業年金是其中的一個層次。企業年金是由企業和職工共同負擔或是完全由企業負擔，是企業按照其經營效益自愿參加的，政府給予參保企業以一定的優惠政策，由國家宏觀指導、企業內部決策執行。企業年金是企業在繳納社會保險費義務之后的附加保險，它主要是企業根據其自身經營情況為職工出資投保的旨在解決企業職工退休后在基本養老保障外取得的養老金。第三支柱是個人儲蓄性養老保險。個人儲蓄性養老保險是由個人根據其自身需要，自愿投保，保險費由投保人全部負擔。主要包括自愿的個人儲蓄和個人購買商業養老保險。

以上三個支柱在理論上將一個養老保險制度應有的再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機地結合在一個共同的養老保險制度之中。

三、我國養老保險制度存在的問題

筆者結合近幾年的實踐工作及在單位辦理養老保險的過程中，對現有養老保險制度存在的一些問題進行了深刻的思考，認為我國現有養老保險制度存在以下幾點問題：一是第一支柱基本養老保險趨于平穩，個人賬戶存在空運轉，不是十分堅固。通過國家強制實施的基本養老保險制度采取的是社會統籌和個人賬戶相結合的方式，隨著退休人員的急劇增加，退休費用飛速增長，這導致社會統籌基金不足以支付同期的養老金，因此，政府不得不動用個人賬戶的資金，將社會統籌資金和個人賬戶資金都用作現收現付，致使個人賬戶空運轉，無法積累，入不敷出，后續資金嚴重不足的不良運行狀態,“寅吃卯糧”現象會使資金缺口越來越大。二是現有養老保險制度的覆蓋面仍然很窄，特別是對于特定人群，無法起到一種普遍，至少是較為普遍的覆蓋效應。拿農民工這個特殊群體來說，我國現仍有70%～80%以上的農民工因各種原因未能參加養老保險，其他多數弱勢群體均存在高比例現象。三是統籌層次不高,難以發揮社會保險的互濟和調劑功能,不利于提高管理水平,在一定程度上影響了勞動力的合理流動。而且轉移接續困難,影響了勞動者參保的積極性,有的地方允許退還外來務工人員所繳的個人賬戶部分養老基金,形成“退保潮”，使養老保險制度名存實亡。四是養老保險基金的監管存在漏洞，在個人賬戶上僅能體現個人繳存記錄，對于統籌部分現階段透明度仍不高，有可能成為貪污腐敗的暖房。

四、完善養老保險體系的對策

1.合理劃分養老金體系的三個支柱。盡管世界各國普遍建立了多支柱的養老金體系，但是國情的差異也使得各國養老金體系的劃分有所不同。一方面，我國人口眾多，尤其是農村人口數量巨大。在國家財力有限的條件下，由政府主導的基本養老金體系必然是廣覆蓋、保基本，主要用于滿足人民群眾的基本保障需求；另一方面，受城鎮化水平低、經濟社會發展不平衡等多種因素的制約，企業年金及個人儲蓄性養老保險等補充養老金體系還難以惠及廣大的社會群體。為實現養老金體系各支柱的均衡發展，也根據不同種類養老金的特性。建議，第一擴大養老保險繳費覆蓋面，適當降低替代率，積累更多的統籌資金，使個人賬戶運轉起來。第二完善相關法律法規，加強對企業年金的監管力度。通過國家立法對企業年金制度的實施作出一些強制性的規定，制約企業的短期行為，可以保證企業年金保險這一長期目標的實現，調動企業和員工建立企業補充養老保險的積極性，使其得到較快發展。第三建議加大政策宣傳力度，鼓勵有計劃地參與實施個人儲蓄性養老保險，增強職工的自我保障意識和參與社保的主動性,使職工退出勞動崗位后能夠生活得更好一些。

2.努力提高社保統籌執行力，建立全國統一的養老體系。提高養老保險的統籌層次，從理論上講有兩種辦法：一種辦法是自下而上，從縣、市再到省級統籌，從而進一步發展到全國統籌。這種思路比較穩健，但推行起來進程比較緩慢，執行中壁壘較多。另一種辦法是自上而下，一步到位，實行全國統籌，企業繳費形成的統籌賬戶資金統一由中央籌集、管理、調劑和調撥，個人賬戶資金由省級機構負責管理和運營，將名義上地方負責、實際上中央出錢的暗補變為明補，充分明確中央承擔養老保險的財政責任，同時也加強對地方社保基金調撥的監管力度。

建立制度、規則統一的全國“大一統”基本養老保險制度，推動實現城鄉全面覆蓋、人人皆有保障、適應當代社會經濟發展需要的養老保險體系，建立符合和諧社會的政策要求，維護社會穩定大局的推進工程，建立全國統一的基本養老制度，解決我國養老保險制度差別問題，進行事業單位和公務員養老保險制度進行系列改革，推行全員參保、全社會統一管理的養老保險管理機制，促使養老保險制度體系逐步規范統一化。

3.處理好政府和市場的關系。理順政府和市場的關系是社會主義市場經濟體制的內在要求。在養老保險體系建設過程中，政府的主要作用應該是統籌規劃、制定政策、籌集資金和行政監管，而有些服務功能可以由政府通過購買服務來實現。這樣可以切實解決“管辦不分”的制度風險，保障資金的安全；可以減少機構和人員設置，降低政府自辦的成本；可以引入競爭機制，享受優質的服務。通過政府購買服務的方式，可以實現社會保險運營的成本更低、效率更高、服務更好、專業更強。

4.積極推動養老金專業化經營。養老金作為一種金融服務產品，與銀行理財、基金等金融產品相比，周期長，穩健性要求高，有著獨特的風險特征和經營規律，需要較高的經營管理水平。近年來，中國保監會一直致力于探索養老金市場的專業化發展。幾年來的實踐表明，我國養老保險公司已經初步顯示出專業機構在技術和服務等方面的優勢。目前，養老保險公司已經成為企業年金市場的領跑者和推動者，約占法人受托業務量的90%。今后，隨著各項政策規章的不斷完善，專業養老保險公司的服務領域將愈加寬廣，未來發展空間也會越來越大。

5.積極爭取支持養老金發展的外部政策。各國政府普遍對養老金給予稅收政策支持，允許企業和個人參與的養老計劃在一定限額內延遲納稅。與其他金融產品不同，養老金管理追求長期、穩健的收益，因此人們購買的積極性會因自身的短視而受到很大影響。設計合理的稅收制度能夠促進潛在養老需求轉換為現實購買力，是撬動養老金發展最有效的杠桿。而養老金的發展，其結果是減輕政府承擔養老保障的財政負擔。當前我國的養老保險必須研究個人養老保險相關的稅收政策，進一步優化我國養老金發展的政策環境。

6.要加強養老金的監管。養老金發展的經驗表明，監管是促進發展的最有力手段和根本保證。養老金體系監管的目的在于保護被保險人和養老金持有人的利益，確保養老金的保值增值，促進經營機構穩健經營。此外，養老金是家庭和個人收入在生命周期中的再分配，是一個典型的金融服務，因此從長遠和穩健的角度看，養老金監管應逐步納入金融監管的統一框架。目前，世界上部分國家采取養老金單獨監管模式，設立專門養老金監管局，如智利等；更多國家采取養老金與保險等金融服務進行綜合監管。

7.適當提高退休年齡,降低當期支付規模。據國際勞工局估計，“退休年齡從60歲提高到65歲，養老金負擔能下降近50%。”我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，因此，在我國提高退休年齡存在著較大的空間。當然，提高退休年齡在短期內有可能加大就業壓力，但就中長期而言，提高退休年齡無論是對促進養老保險制度的順利轉制，還是提高我國經濟的國際競爭力都是有益的。

隨著中國越來越嚴重的人口老齡化，養老保險日趨重要，必須將注意力從單純的保險和社會保障擴大到長期的經濟發展質量以及從保險、社會保障體系本身，擴大到社會經濟生活各個層面相互銜接與相互作用上來,使保險、社會保障與經濟可持續發展和構建和諧社會統一起來。養老金支付危機解決的根本措施還是在發展經濟，只有經濟總體水平和實力達到一定的高度,中國才能最終解決這個問題，老百姓才能得到更好的保障。

[1] 中國經濟改革研究基金會.中國經濟體制改革委員會聯合專家組.中國社會養老保險體制改革.上海遠東出版社，2006

[2] 任波.養老保險改革不能承受之重.財經，2005年12月12日

[3] 張美中.企業年金：中國養老保險的第二支柱.企業管理出版社，2004

[4] 段家喜.養老保險中的政府行為.社會科學文獻出版社，2007

[5] 王斌.養老保險權益.中國法制出版社，2006

[6] 中國保監會.養老保險國別研究及對中國的啟示.中國財經出版社，2007

（作者單位：中鐵六局集團有限公司 北京 100036）

（責編：李雪）

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1004-4914（2014）01-285-02