韓國地下水資源法律保護的借鑒

●臧冰潔

韓國地下水資源法律保護的借鑒

●臧冰潔

地下水資源的可持續利用，關系到人類的生存與發展。目前地下水污染趨勢日益嚴重，做好保護地下水的工作十分關鍵。韓國與我國相互毗鄰，地下水資源的分布略有相似，通過對韓國地下水法律保護內容的研究，結合我國當今地下水保護現狀進行了對比與分析，從立法模式內容和管理體制方面，提出一些完善我國地下水資源的法律保護策略。

地下水 立法模式 法律策略

水資源是生態環境的控制性要素，是經濟社會發展的重要保障。目前由于環境惡化等原因，地下水資源短缺和污染問題日益嚴重。我國70%人口的飲用水源為地下水，661個城市中有400多個城市都開采地下水，可見地下水資源是我國綜合發展的基礎。由于我國對地下水環境缺乏有效保護，尤其是“三條紅線”不達標準造成的污染，對地下水水質的影響已關系到飲用水安全。目前，農村約有3.6億人喝不上符合標準的飲用水，近20%的城市地下水質惡劣，不適宜飲用。因此，對地下水資源保護進行法律規制十分必要。本文在汲取了韓國保護地下水資源先進的經驗上，提出了一些完善的策略，對我國新時期的建設具有現實意義。

一、中韓地下水資源狀況比較

（一）韓國地下水資源狀況

韓國，位于亞洲朝鮮半島南部。三面環海，北部以軍事分界線與朝鮮相分離，東瀕朝鮮東海(日本海)，西臨朝鮮西海(黃海)，東南隔朝鮮海峽與日本相望，近年來成為亞洲經濟發達國家之一。其地形特點是東高西低、北高南低。由于地勢的原因，雨水形成的徑流基本與海水相溶。大約70%的雨水在夏季降臨，春季相對干旱。韓國降水量不平均在全國范圍內，有些地區甚至相差兩倍以上。為緩解干旱，平衡國家用水，韓國的用水結構主要表現為通過提取河水，水庫蓄水以及開發地下水利用等途徑，近年來地下水的開發成上升趨勢。產生的地表水污染地下水和水井管理問題等與我國情況相似。但是韓國政府注重加大生態用水比例，立法上詳細地對地下水保護進行了規定，成立了專門的管理機構，有效地保護了地下水資源。

（二）中國地下水資源狀況

我國水資源整體分布不均勻，資源量配置結構不合理，導致了局部地區水資源豐富而其他部分地區卻嚴重缺水。尤其淡水資源及其缺乏。經濟建設的快速發展，引起的城市生活污水、生活垃圾、工業三廢的排放使地下水污染嚴重。由于我國法律規制的不全面，管理體制冗雜，導致地下水問題頻繁發生。如地下水開采過度導致的地面沉降、人工回灌制度不合理等問題。水利部普查公告顯示60多個城市地下水超采嚴重，例如北京、上海等地區。國土資源部在2012年最新表示：我國的200多個城市中，4727個水質監測點上，水質為較差或極差的占55%，由于混亂開采，已有50多個城市地面下降。尤其沿海城市因地下水過度開采，導致海水倒灌。現今我國的地下水環境問題已經被提到了國家議程，解決它將關系到民族的綜合發展。通過學習韓國相關的科學保護經驗，可以更好地促進我國地下水資源法律保護工作。

二、中韓地下水資源法律保護概況

（一）立法模式

從法律基礎理論分析，立法模式主要有兩種。分別為專門型立法和混合型立法。在專門立法模式中，是由統一獨立的一部法律涵蓋性的規定了地下水保護內容。混合型立法模式中，地下水保護內容分別由不同種類的法律規定組成。韓國是專門立法模式的代表國家。在1994年就頒布了專門的地下水法。地下水法體系主要分為:法、大總統令和實施細則。共7章41條。第一章為總則，主要明確了立法目的，包含三條；第二章規定了地下水的調查以及開發利用內容，包括六條；第三章明確了地下水資源的保護與管理，分為十一條；第四章為地下水開發與利用的施工，包括5條;第五章規定了地下水影響調查機構;第六章為附則;第七章為懲罰性規定。總體就是以專門法律的形式規定了地下水的調查及開發利用，保護管理與施工，有關影響調查機構以及罰則等方面的具體內容。韓國頒布了許多水資源計劃，如《水資源長期總體規劃》(1991-2011年)、《水資源長期總體規劃》（1997-2011年）、《水資源長期總體規劃》（2001-2025年)，在這些規劃中包括了對地下水資源開發和管理。進一步防治不合理用水。

我國屬于典型的混合立法模式代表，目前缺少一部獨立地下水法。地下水保護的法律規定內容都是呈現在各個單行法之中。例如，《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》中，加入了有關地下水資源管理與保護的條款和內容，但是缺乏操作性。《水污染防治法》第二條包含了地下水的保護。但是，它缺乏地下水資源保護的具體內容和責任劃分。《水法》第三十一條是對開采地下水的規定，若違反規劃降低了江河湖泊水域使用功能，造成污染的應承擔治理責任。規定缺乏了怎樣承擔治理責任的解釋。地方上，遼寧省頒布了《遼寧省地下水資源保護條例》，新疆頒布了《新僵維吾爾自治區地下水資源管理條例》等，這些散見于地方的管理條例，執行時易引起與上級法律規定的法條競合。目前，我國地下水資源保護的立法還處于初級發展階段；立法體系還存在很大的空白；各部法律間有關地下水的規定還存有銜接問題。

（二）管理體制

2004年1月韓國專門成立了國家地下水管理中心，同時修改了2005年的“地下水行動法案”，為地方當局管理地下水提供了穩定的來源。并且制定了地下水開采指標。地下水管理中心的主要職責是：第一，在一定的范圍內對地下水進行管理；第二，通過檢測和勘查規劃地下水的利用度；第三，評估地下水質特點和可持續使用數量；第四，規劃地下水保護區和管理水井；第五，研發有關優化和保護地下水質的方案。最后規定了承擔地下水保護和管理規劃的職責。設立獨立的地下水管理部門，有利于監管制度的全面實施，可以提高監管效率和強化行政作風。在管理供水方面，為了使各地區平衡發展，解決水資源缺乏問題，韓國制了供水基本標準。將全國分為12個區，進行水資源的合理分配。針對違背法律規定破壞地下水的主體。韓國設置了嚴厲的懲罰措施，國家根據沒有被許可的主體利用地下水出現的危害后果或者其他違法行為，衡量結果的嚴重性，相應的依據具體問題，采用罰金處罰或者根據實際情況判定是否實施有期徒刑嚴懲。

目前我國還沒有設立相關獨立的地下水資源管理部門。這種情況容易導致管理機構效率低下，監管水資源不到位。我國地表水和地下水的監管部門是不同的。地表水由水利部監管，地下水由環境保護部、國土資源部和建設部監管和保護。這種分散式管理模式不利于水資源保護工作的開展。首先，這種分散式管理體制容易產生權力分散和實施權限的重疊。沒有專門的地下水管理機構是制約水資源管理的重要因素。多部門的共同管轄會導致分工不明確，各自從自身職責為出發點易于造成不公平的競爭和部門利益產生。其次，復雜的管理體制會造成在水資源管理方面的有法難依。因為各部門傾向于從自身角度出發，制定利于自己的法律規章，這樣就導致了在處理水環境案件時法律參照的困難。為個別地方政府追求私益進而規避法律提供了空隙。

三、借鑒韓國法律保護經驗提出的完善策略

（一）制定一部專門的地下水法

獨立統一的立法模式，是指國家制定一部專門的法律。無論是針對何種管理內容，這種專門立法相對于混合式立法實施起來，會更有效率和易于管理。在地下水資源的保護以及開發利用等諸多方面進行集中規定，有利于形成一部以地下水資源保護為中心的專門法律。這種做法在現實中具有靈活操作性和確定性。韓國就是典型代表。出臺的獨立于其他法律的地下水法，對地下水資源的保護和開發利用進行了比較全面的規定，便于地下水的統一管理和全面監控。我國在今后研究制定法律工作中，頒布一部獨立的地下水法律是現實的要求。首先，應當詳細明確管理部門對保護地下水責任的劃分。其次，應當將涉及到地下水保護的基本內容和措施納入其中，例如人工回灌制度規定、限制開采規定的內容、取水權向用水權的轉變規定等。同時，在處罰程度上應該加大力度，最基本也應當讓違法者付出昂貴代價，不僅要求違法者依據污染影響程度來付費，還要對今后造成的影響負責。嚴重者同樣會面臨有期徒刑的懲罰。

（二）設立獨立的地下水資源管理部門

借鑒韓國的管理體制，我國的地下水資源管理機制比較混亂。管理部門較多，出現交叉，容易導致職能劃分不清和降低辦事效率。因此整合管理機構，優化地下水管理部門，是當前急需解決的問題。我國可以設立統一的地下水管理部門。實行由中央統領地方的垂直管轄，不隸屬于其他管理部門。在各省市和直轄市設立地下水辦事處，專門監管各地區的地下水情況。針對重大水資源案件應當向上級進行匯報。這樣可以有效地防止部門利益產生和提升監管效率。在管理中對于污染者的處罰，應報公安機關或者是檢察機關，從而根據實際情況實施民事、行政和刑事方面的處罰。管理機構的優化，將有利于科學防治污染地下水機制的建構。

四、結論

根據目前的態勢，當今許多國家都已經意識到了保護地下水的重要性。近年來我國也開始認識到水資源管理保護工作中存在的不足。本文針對目前存在的立法問題和管理體制的不足進行了分析，并借鑒了韓國保護經驗中精華部分，結合我國國情提出了一些見解。力求在今后的學習研究中，進一步細化有關內容，從而更好地促進我國地下水資源的保護。將有利于生態文明的建構和國家持續發展。

[1] 環境保護部，國土資源部.全國地下水污染防治規劃征求意見稿（2008-2020年）.

[2] 李貴寶，談國良，竇曉桂.韓國地下水資源利用與管理現狀[J].南水北調與水利科技，2006（6）

[3] 王新燁，尹建中，劉國濤.地下水資源保護立法比較研究[D].山東師范大學碩士學位論文，2012

（作者單位：東北林業大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）

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1004-4914（2014）01-096-03