采礦權(quán)之特許經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)及其管理

●趙宏軍 于銀杰

采礦權(quán)之特許經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)及其管理

●趙宏軍 于銀杰

探礦權(quán)、采礦權(quán)制度經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，總體上適應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)總的改革方向。由于存在著對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)各種不同的理解及我國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)特殊發(fā)展背景，礦業(yè)秩序整頓自1996年《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施以來(lái)就不曾停止過(guò)。2003年啟動(dòng)了新一輪的《礦產(chǎn)資源法》修改，探礦權(quán)、采礦權(quán)準(zhǔn)確定位，理順《礦產(chǎn)資源法》與《憲法》等上位法的關(guān)系具有重要意義。文章從采礦權(quán)的內(nèi)在實(shí)質(zhì)分析了其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性并分析了將其作為采掘業(yè)行業(yè)管理的必要性、可行性。

采礦權(quán) 特許 經(jīng)營(yíng)權(quán)管理

1986年《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定：國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。1996年《礦產(chǎn)資源法》第5條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)有償取得一度被質(zhì)疑為“出賣礦產(chǎn)資源”。為規(guī)避“出賣礦產(chǎn)資源”的詬病，創(chuàng)制了采礦權(quán)用益物權(quán)論，認(rèn)為采礦權(quán)是對(duì)于礦產(chǎn)資源這種物質(zhì)性財(cái)產(chǎn)一定時(shí)期內(nèi)的用益物權(quán)，國(guó)家出讓的是采礦權(quán)，不是礦產(chǎn)資源。在接下來(lái)掀起的對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)的大量研究中，各種“權(quán)”應(yīng)運(yùn)而生，如財(cái)產(chǎn)權(quán)、債權(quán)、物權(quán)取得權(quán)等不一而足。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》第123條規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)等權(quán)利受法律保護(hù)。如何理解采礦權(quán)的各種權(quán)能屬性，如何看待《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，采礦權(quán)的實(shí)質(zhì)又是什么，正確回答這些問(wèn)題無(wú)疑對(duì)提高礦產(chǎn)資源管理的認(rèn)識(shí)，提升礦產(chǎn)資源管理的水平具有重要意義。

一、什么是采礦權(quán)

采礦權(quán)，是指采礦權(quán)人在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源及獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。國(guó)家設(shè)置采礦權(quán)的目的是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，吸引社會(huì)投資開發(fā)礦產(chǎn)資源，發(fā)展國(guó)家的物質(zhì)文明和提高國(guó)家綜合國(guó)力。從另一角度講，國(guó)家要吸引社會(huì)投資開發(fā)礦產(chǎn)資源必須賦予采礦權(quán)人以采礦權(quán)，否則開發(fā)礦產(chǎn)資源無(wú)從談起，這是采礦權(quán)的內(nèi)在要求。采礦權(quán)人除就采礦方式、資源利用等事宜與礦產(chǎn)資源管理部門達(dá)成一致外，還會(huì)過(guò)度耗費(fèi)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，占用當(dāng)?shù)馗刭Y源等。這些問(wèn)題把其他利益主體卷入礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)中，因此采礦權(quán)還表現(xiàn)為采礦權(quán)人與相關(guān)利益主體之間一系列權(quán)利義務(wù)的集合體。

采礦權(quán)人的采礦活動(dòng)使礦產(chǎn)資源的存在形式、所有權(quán)發(fā)生了變化。采礦活動(dòng)是一個(gè)將礦產(chǎn)資源從“地下”搬到“地上”的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)礦產(chǎn)資源不斷被消耗繼而轉(zhuǎn)變成采礦權(quán)人所有的礦產(chǎn)品的過(guò)程。采礦活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了礦產(chǎn)資源從國(guó)家到采礦權(quán)人的“交付”，完成了所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。雖然礦產(chǎn)資源開發(fā)是一個(gè)“交付”的過(guò)程，但與一般商品從甲地到乙地的“交付”顯然不同。一般商品的“交付”往往只涉及運(yùn)輸與安裝，屬第三產(chǎn)業(yè)，而礦產(chǎn)資源開采是集人力、資金與技術(shù)高度結(jié)合的生產(chǎn)活動(dòng)，是采掘業(yè)，屬第一產(chǎn)業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的范疇，這是礦產(chǎn)資源市場(chǎng)化配置的特殊性所在。

采礦權(quán)人將礦產(chǎn)品直接或進(jìn)行加工后進(jìn)行出售獲取收益。這個(gè)過(guò)程貫穿于整個(gè)采礦活動(dòng)期間。

二、采礦權(quán)之特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性分析

通過(guò)以上對(duì)采礦活動(dòng)、采礦權(quán)的分析，采礦權(quán)首先是一項(xiàng)行為權(quán)利，即礦產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)，同其它生產(chǎn)性企業(yè)一樣也有生產(chǎn)、銷售過(guò)程，因此也表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種經(jīng)營(yíng)同其它行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)一樣能為采礦權(quán)人帶來(lái)收益，同時(shí)也面臨著市場(chǎng)需求變化、價(jià)格變化、成本變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)而可能導(dǎo)致虧損。

采掘業(yè)作為一項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)，其直接的勞動(dòng)對(duì)象就是礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源就是這一生產(chǎn)活動(dòng)的“原材料”，礦產(chǎn)品是生產(chǎn)活動(dòng)的產(chǎn)成品。“礦產(chǎn)資源有償開采”或“采礦權(quán)有償取得”以及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、權(quán)益金等都表現(xiàn)為采礦權(quán)人對(duì)“原材料”支付的“對(duì)價(jià)”，體現(xiàn)了國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益。采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源取得礦產(chǎn)品后，可自用也可在國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)上出售。礦產(chǎn)資源的開發(fā)經(jīng)營(yíng)如同其它企業(yè)購(gòu)進(jìn)原材料出售產(chǎn)成品一樣，也是一種商業(yè)行為，從事的是商品生產(chǎn)，完全具有商業(yè)活動(dòng)性質(zhì)。

采礦權(quán)的行使實(shí)質(zhì)是進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)，采礦權(quán)人實(shí)際上就是礦產(chǎn)資源開發(fā)商，其地位與作用與房地產(chǎn)開發(fā)商有著極高的相似度。房地產(chǎn)開發(fā)商取得國(guó)有土地開發(fā)權(quán)后建成商品房連同國(guó)有土地使用權(quán)出售給消費(fèi)者，最終實(shí)現(xiàn)了土地資源的國(guó)家所有、為民所用。采礦權(quán)人則通過(guò)繳納權(quán)利金或礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)開發(fā)國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源并出售開采所取得的礦產(chǎn)品最終使得礦產(chǎn)資源進(jìn)入社會(huì)各生產(chǎn)流通領(lǐng)域，發(fā)揮“人類社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)”的作用。

作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人，國(guó)家有對(duì)礦產(chǎn)資源的管理權(quán)和收益權(quán)。有權(quán)決定礦產(chǎn)資源是否允許使用，有權(quán)對(duì)勘查開采過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。采礦權(quán)是國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的一種處置，采礦權(quán)作為礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有國(guó)家特許的性質(zhì)。“采礦權(quán)證”具有“經(jīng)營(yíng)許可證”的性質(zhì)，也可理解為一種“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。

三、采礦權(quán)作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理

采礦權(quán)實(shí)質(zhì)為礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)“采礦權(quán)”一詞的解釋也是在1994年《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》當(dāng)中。1996年《礦產(chǎn)資源法》中并沒(méi)有體現(xiàn)，在新一輪的《礦產(chǎn)資源法》修訂中，應(yīng)進(jìn)一步明確其礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)，以避免對(duì)采礦權(quán)概念的各種誤解。

采礦權(quán)的有償出讓就是礦產(chǎn)資源有償開采，采礦權(quán)價(jià)款同采礦權(quán)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)都是國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益權(quán)的體現(xiàn)。國(guó)家的收益應(yīng)伴隨礦產(chǎn)資源開發(fā)的全過(guò)程以礦產(chǎn)資源補(bǔ)償或權(quán)利金的形式持續(xù)實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)以采礦權(quán)價(jià)款的形式實(shí)現(xiàn)。較高的采礦權(quán)價(jià)款加劇了企業(yè)投資礦業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，提高了礦業(yè)的進(jìn)入門檻兒，限制了有效市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。同時(shí)也誘導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)急功近利，追求效益，“寅吃卯糧”，造成透支。

行政合同是采礦權(quán)管理的重要手段。行政合同是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政職能，同公民、法人其它組織經(jīng)過(guò)協(xié)商設(shè)立、變更和終止雙方行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。行政機(jī)關(guān)可以依照法律規(guī)定或行政合同的約定，對(duì)采礦權(quán)人及時(shí)正確履行行政合同的情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)行政合同的繼續(xù)履行將構(gòu)成對(duì)國(guó)家公共利益重大危害、重大損失或重大不利時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以向采礦權(quán)人提出變更或終止行政合同，并向采礦權(quán)人依據(jù)行政合同的約定提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

礦產(chǎn)資源屬國(guó)家所有，開發(fā)礦產(chǎn)資源服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)是國(guó)家礦產(chǎn)資源管理的重要職能。采礦權(quán)制度就是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，吸引社會(huì)投資開發(fā)礦產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)礦政部門礦產(chǎn)資源管理的職能。因此采礦權(quán)人與礦政部門簽訂的采礦權(quán)《成交確認(rèn)書》具有行政合同的性質(zhì)，約定了采礦權(quán)人及礦政部門雙方的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)違約責(zé)任，是采礦權(quán)管理的首要依據(jù)。

采礦權(quán)作為特許的礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，“采礦權(quán)證”與一般生產(chǎn)企業(yè)的“經(jīng)營(yíng)許可證”、“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”等具有相同的性質(zhì)。采礦權(quán)不是物權(quán)也不是財(cái)產(chǎn)權(quán)，作為一項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還應(yīng)像其它企業(yè)一樣，采用“經(jīng)營(yíng)許可證”、“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”更符合其性質(zhì)，為管理提供更為廣泛的依據(jù)，避免不必要的誤解。在整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序中，面臨的一個(gè)問(wèn)題是發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)違法行為，應(yīng)當(dāng)依法吊銷采礦證時(shí)，可以停止采礦權(quán)人開采行為，但是，始終有將采礦權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于采礦權(quán)人的顧慮，特別是在物權(quán)法頒布之后。將采礦權(quán)看作財(cái)產(chǎn)權(quán)是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到采礦權(quán)作為礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)，對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生嚴(yán)重干擾。

四、結(jié)束語(yǔ)——正確認(rèn)識(shí)采礦權(quán)

二戰(zhàn)以后自由主義思想的復(fù)興使“權(quán)利”一詞回歸，人們習(xí)慣于用權(quán)利思維——賦予利益主體以民事權(quán)利來(lái)解決各種問(wèn)題。對(duì)于礦業(yè)開發(fā)，人們也把注意力集中在如何賦予探礦人和采礦人以權(quán)利從而使他們的利益得到保障，這樣形成了以探礦權(quán)、采礦權(quán)為核心的礦業(yè)權(quán)。這種帶有意識(shí)形態(tài)色彩的概念應(yīng)用到《礦產(chǎn)資源法》需要對(duì)他有一個(gè)準(zhǔn)確的把握，否則就會(huì)導(dǎo)致顧此失彼、偏離方向。

自1997年采礦權(quán)有償取得制度實(shí)施以來(lái)，其一度被質(zhì)疑為“出賣礦產(chǎn)資源”。事實(shí)上采礦權(quán)有償取得就是“礦產(chǎn)資源有償開采”，遺憾的是采礦權(quán)有償取得的方式及將其視為用益物權(quán)的理論解釋都存在問(wèn)題。在接下來(lái)掀起的對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)的大量研究中，各種具意識(shí)形態(tài)色彩的“權(quán)”應(yīng)運(yùn)而生，沒(méi)有給它一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。在對(duì)采礦權(quán)概念不甚了解的情況下必然會(huì)形成對(duì)“探礦權(quán)證”、“采礦權(quán)證”以及以“采礦權(quán)”命名的各項(xiàng)稅費(fèi)名稱片面的理解，進(jìn)而出現(xiàn)問(wèn)題或偏差，誤導(dǎo)或干擾了礦產(chǎn)資源管理。在認(rèn)識(shí)到“采礦權(quán)是采礦權(quán)人通過(guò)繳納權(quán)利金或礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)開發(fā)國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源及出售開采所取得的礦產(chǎn)品以獲取收益的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”后，許多相關(guān)稅費(fèi)的問(wèn)題、礦產(chǎn)資源管理等問(wèn)題的解決均會(huì)有較大突破。

[1] 于銀杰，趙仕玲.采礦權(quán)法律屬性的三個(gè)似是而非.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012(11)

[2] 秦?fù)P，李亞美.礦業(yè)權(quán)有償取得制度研究.改革與戰(zhàn)略，2012(9)

（責(zé)編：賈偉）

DF462

A

1004-4914（2014）01-090-02

趙宏軍，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心副研究員,專業(yè)：礦物巖石礦床學(xué)；于銀杰，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 100000）