美國《信息自由法》的最新發(fā)展及啟示

楊建生

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

美國1966年制定《信息自由法》（The Freedom of Information Act），后經(jīng)過1974年、1976年、1986年、1996年的修訂，形成了較為完善的政府信息公開法律體系，目前國內(nèi)眾多學者研究的美國《信息自由法》版本，無論是王明揚先生所著的《美國行政法》附錄一[1]P1099、還是伯納德.施瓦茨著徐炳譯的《行政法》附錄[2]P621、還是應松年主編的《外國行政程序法匯編》中的美國《聯(lián)邦行政程序法》（the Administrative Procedure Act）第552條[3]P1，即《信息自由法》都只包括了1996年修訂以前的內(nèi)容。然而，由于形勢發(fā)展的需要，最近10多年來，美國政府信息公開立法有了很多新的變化，國內(nèi)很少有學者進行專門研究。美國《信息自由法》的最新發(fā)展主要研究1996年以來的最新發(fā)展，特別是2007年對《信息自由法》的修訂。美國政府信息公開制度的最新發(fā)展對我國有一定啟示意義。

一 1946年-1996年美國《信息自由法》的產(chǎn)生和發(fā)展

（一）美國《信息自由法》的產(chǎn)生和發(fā)展

1946年，美國國會通過了《行政程序法》。該法的目的是在聯(lián)邦政府行政機關內(nèi)部建立程序規(guī)則，從而要求行政機關自己制定有關政府信息公開的法規(guī)和規(guī)章。特別是《行政程序法》第3條公共信息條款規(guī)定：可以獲取聯(lián)邦政府保存的“至關重要的官方信息”。《行政程序法》第3條背后的重要原理是，行政機關有義務讓公眾知道其組織機構(gòu)和裁決記錄，并且在制定行政機關自己的規(guī)章時遵循統(tǒng)一的準則。盡管《行政程序法》首次以法律形式明確了公民的知情權(quán)，然而，在實踐中，《行政程序法》存在諸多漏洞，聯(lián)邦政府經(jīng)常利用這些漏洞阻止公眾獲取政府信息。例如，《行政程序法》授予行政機關自由裁量權(quán)，以決定拒絕公開“因正當理由裁定保密”的文件，但是，法律沒有提供“正當理由”這一模糊術語的定義。第3條還允許政府拒絕公開“為了公眾利益需要保密”的任何信息，但是沒有有關符合“公共利益”標準的指導方針。也許第3條規(guī)則中影響信息公開的最大障礙是，要求信息申請者與被申請的信息存在“適當?shù)暮椭苯拥年P系”。如果申請的信息不具體涉及申請者本人，就允許行政機關拒絕提供該信息。這一限制從而阻止了第三方：如記者、律師、公共利益團體、學者獲取政府信息。負責執(zhí)行《行政程序法》的美國司法部，不僅未能進行有效的監(jiān)督，反而“嚴重、明顯、公然和持續(xù)的違反”第3條的規(guī)定。1965年參議院的報告描述《行政程序法》為“充滿了漏洞，它允許行政機關拒絕向公眾公開合法的信息。無數(shù)次信息被拒絕公開僅僅是為了掩蓋令人尷尬的錯誤或違法行為”。第3條的標準是不明確的，并且極容易被解釋為：賦予行政機關拒絕公開信息的相當大的自由裁量權(quán)。聯(lián)邦最高法院認識到了這些問題，批評《行政程序法》“用模糊的語言來折磨人”，并且“對不當拒絕公開信息沒有提供任何救濟途徑”。

1963年，美國國會提出支持制定全新的聯(lián)邦信息公開法，而不是簡單地修訂《行政程序法》和管家法。朗（Edward V.Long）提出了《信息自由法》的前身法案，1963年參議院的1666號法案。1964年參議院通過了該法案，但是在參議院休會之前眾議院沒有采取行動，因為參議院和眾議院的議員對要求“更廣泛的免除公開保護”和“消除某些要求”等問題與美國司法部存在爭執(zhí)。參議院1666號法案被修訂，1965年10月13日該法案得到參議院批準。1966年6月20日眾議院批準了該法案。盡管存在行政機關持續(xù)的和壓倒性的反對和總統(tǒng)自己的疑慮，但1966年7月4日約翰遜總統(tǒng)還是簽署了該法案。

《信息自由法》實施的前幾年沒有達到其制定者或倡導者的預期目的，因為許多行政機關基本上沒有遵守該法。雖然美國司法部負責監(jiān)督行政機關遵守該法，但其基本上沒有監(jiān)督。而且，美國司法部門也明顯反對制定該法。《信息自由法》沒有達到預期目的部分是源于模糊或粗劣的規(guī)定：允許行政機關寬泛的解釋免除公開條款以證明拒絕公開信息的正當性。結(jié)果，行政機關能夠使用各種手段阻止《信息自由法》的使用，包括對復制文件收取高額的費用、長期延遲、聲稱其無法找到被申請的文件等。被拒絕提供信息的申請者很少起訴，因為法院習慣上裁定支持行政機關，以減少對申請者追求昂貴訴訟的激勵。但是，與原先立法時一樣，所有行政機關和美國司法部都反對《信息自由法》的修訂。1974年，美國國會兩次以壓倒性多數(shù)最終獲勝并通過了修訂案。1974年獲得批準的修訂案，增加了許多程序性規(guī)定。但是，也許最顯著的變化：反映美國國會盡可能充分公開意圖的是修訂第1免除公開條款：國家安全信息的免除公開。1976年，美國國會又對第3項免除公開條款進行了修訂。1986年的修訂主要涉及收費標準、第7項免除公開條款、增加了“不受本法約束的檔案”（即除外信息）的新條款等內(nèi)容。三次修訂的重點都是對免除公開條款進行進一步規(guī)范和細化，以防止行政機關自由解釋免除公開條款的內(nèi)容，拒絕向公眾公開政府信息。通過修訂，進一步體現(xiàn)了美國國會盡可能公開政府信息的意圖，《信息自由法》的實施在一定程度上得到加強。1996年，經(jīng)過5年的聽證和3個修正案后，美國國會通過了《電子信息自由法》（The Electronic Freedom of Information Act Amendments），也是美國國會第四次修訂《信息自由法》。本次修訂共有11條，內(nèi)容包括：以電子格式申請信息的要求、以電子格式和索引方式公開信息要求、提供信息的形式或格式要求、司法審查的標準、確保及時答復申請、行政機關答復申請的期限、計算機編輯、美國國會的報告、參考資料和指南等。《電子信息自由法》要求所有行政機關依法公開其在1996年11月1日之后制作的某些類型的電子信息。

（二）美國《信息自由法》的主要內(nèi)容

經(jīng)過1896年的修訂后，美國《信息自由法》的主要內(nèi)容包括：一是信息公開的方式。有三種：應在《聯(lián)邦公報》上公布的信息；主動公開供公眾查閱和復制的信息；依申請公開的信息。二是行政機關對申請的處理。包括：收費標準，處理期限，不服處理的申訴，期限的延長等。三是免除公開的信息。即九項免除公開條款：包括有關國防和外交政策的文件；機關內(nèi)部人員的規(guī)則和實務；其他法律特別規(guī)定保密的文件；貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息；機關內(nèi)部和機關之間的備忘錄；人事的醫(yī)療的和類似的檔案；執(zhí)法記錄和信息；關于金融機構(gòu)的信息；關于油井的地質(zhì)和地球物理的信息。四是除外信息。包括妨礙執(zhí)法程序的文件；泄漏刑事程序中的秘密信息來源的文件；聯(lián)邦調(diào)查局關于間諜、反間諜和國際恐怖主義的文件。五是信息自由法訴訟。包括：法院的管轄，舉證責任（被告負舉證責任），審查標準（重新審查），審理方式（秘密審查），救濟方式（裁決給予律師費），對違法工作人員的制裁。六是美國國會的監(jiān)督。主要是行政機關的年度報告和美國司法部長的年度報告制度。從法律文本上看，美國政府信息公開制度是比較完善和成熟的，是世界各國學習的典范。但自1996年至今，美國政府信息公開又走過了10多年的歷史，其政府信息公開制度又有怎樣的發(fā)展呢？很少有人研究。本文將重點研究介紹美國政府信息公開制度這一時期的新發(fā)展。

二 新千年后美國《信息自由法》的最新發(fā)展

新千年后，隨著2001年9月11日的恐怖襲擊，美國對政府信息公開有所限制。首先，美國國會擴大了第2免除公開條款的范圍，增加了一些以前不屬于免除公開的信息，特別是“敏感的關鍵基礎設施”信息。根據(jù)《美國愛國者法》，美國國會設立了一系列被稱為“關鍵基礎設施”的信息。“關鍵基礎設施”被定義為“對美國至關重要的物理的或虛擬的系統(tǒng)和財產(chǎn)，摧毀或破壞這些系統(tǒng)和財產(chǎn)，將對國家安全、國家經(jīng)濟安全、國家公共健康或安全等問題造成嚴重影響。”關鍵基礎設施包括但不限于橋梁、隧道、公立和民營的電廠、港口、大壩、核電站和化工廠。

美國司法部認為，“關鍵基礎設施”信息屬于第2免除公開條款（行政機關內(nèi)部人員的規(guī)則和習慣的免除公開）的范圍。第2免除公開條款進一步擴展為包括10個類別的與國土安全有關的信息：（1）泄漏舉報者身份的信息；（2）泄漏秘密特工身份的信息；（3）行政執(zhí)法文件中的敏感標記；（4）供監(jiān)獄使用的安全技術；（5）行政機關的審計規(guī)則；（6）對行政機關的考察或?qū)T工的評級材料；（7）可能識別情報目標的編碼；（8）行政機關信用卡號碼；（9）行政機關非保密手冊詳細列舉的歸屬保密的信息以及其相應的保密級別；（10）關于邊境安全的檢查和考核數(shù)據(jù)。9.11之后第2免除公開條款范圍的擴大不是對《信息自由法》進行技術層面的修訂，而似乎是在“國家安全的擔憂加劇以及全球和國內(nèi)恐怖主義蔓延”的情況下，代表了現(xiàn)行美國國會和美國司法部對免除公開范圍的解釋。

2001年11月1日喬治.布什（George W.Bush）總統(tǒng)簽署了由阿爾貝托.岡薩雷斯（Alberto R.Gonzales）起草的13233號總統(tǒng)令，限制獲取前總統(tǒng)的檔案。當然，這種限制是有悖于《信息自由法》的基本原則的，2009年1月21日，巴拉克.奧巴馬（BarackObama）總統(tǒng)簽署了13489號總統(tǒng)令，廢除了13233號總統(tǒng)令。該總統(tǒng)令規(guī)定，公眾獲取總統(tǒng)的檔案，恢復到可以申請公開5年以前的總統(tǒng)檔案（特殊情況下為12年以前的總統(tǒng)檔案）。

2002年，美國國會通過了《情報授權(quán)法》（The Intelligence Authorization Act）對《信息自由法》再次進行修訂。該次修訂主要涉及《信息自由法》的適用主體即有關情報機關，題為《禁止執(zhí)行申請外國政府提交的信息》。本次修訂主要是對《美國法典》第5編第552條第1款第3項的修訂，增加了下列規(guī)定：“（E）作為情報機關一部分的行政機關或行政機關的內(nèi)部機構(gòu)（該術語按照1947年《國家安全法》第3條第4項的定義）不應該對下列組織提供任何信息：（i）任何除了美國的州、領地、聯(lián)邦或地區(qū)、或前述任何部分的政府組織；（ii）在（i）中規(guī)定的政府組織的代表”。實際上，該規(guī)定排除了美國情報機關答復由任何外國政府或國際政府組織提出的《信息自由法》公開申請。根據(jù)該條款，其禁止公開答復那些除了美國政府機關和組織以外的組織直接或通過其“代表”提出的信息公開申請。這意味著，對于任何《信息自由法》申請，如果認為可能是由非美國政府組織或其代表提出的，為了恰當?shù)貙嵤缎畔⒆杂煞ā沸乱?guī)定，有關行政機關可以調(diào)查申請者的具體情況。

受這一修訂影響的行政機關包括情報機關的一部分或情報機關的內(nèi)部機構(gòu)，即1947年《國家安全法》定義的情報機關，它們包括中央情報局、國家安全局、國防情報局、國家測繪局、國家偵察辦公室（以及國防部內(nèi)的某些其他偵察辦公室）、陸軍海軍空軍和海軍陸戰(zhàn)隊的情報機構(gòu)、聯(lián)邦調(diào)查局、財政部、美國能源部、海岸警衛(wèi)隊、國土安全部、國務院情報和研究局、以及“總統(tǒng)任命、或中央情報局局長和有關部門或行政機關負責人共同任命的，作為情報機關內(nèi)部機構(gòu)的任何其他部門或行政機關的其他內(nèi)部機構(gòu)。”

2007年12月31日，布什總統(tǒng)簽署了《公開政府法》（The Open Government Act）對《信息自由法》進行修訂。美國國會認為，“我們的憲政民主、我們的自治系統(tǒng)、以及我們承諾的人民主權(quán)都依賴于被統(tǒng)治者的同意”。“除非它是知情的同意，否則被統(tǒng)治者的這種同意是毫無意義的。”《信息自由法》確立了“強烈推定有利于公開原則”，“公開、不保密是該法的主要目標”。然而，《信息自由法》并不總是符合以上理念。為了進一步完善政府信息公開制度，有必要對《信息自由法》的有關管理制度進行修訂。2007年《公開政府法》對《信息自由法》進行了重大的程序修訂。該修訂通過一系列的規(guī)定增強了公眾對政府信息的獲取。本次修訂共有12條，主要內(nèi)容如下：

一是新聞媒體申請信息收費的保護。其正式承認了電子媒體的特殊性，并定義“新聞媒體”為“收集對部分公眾具有潛在利益的信息，使用其編輯技術將所需的素材變成不同的作品，并向受眾發(fā)布該作品的任何個人或組織”；二是追索律師費和訴訟費用。要求從行政機關自己的預算而不是從裁判基金中支付律師費；三是行政機關答復申請的期限和費用。如果行政機關未能遵守《信息自由法》期限，禁止行政機關收取任何費用；四是指定《信息自由法》公眾聯(lián)絡員。“為了協(xié)助申請者，每個行政機關應該向公眾提供其《信息自由法》公眾聯(lián)絡員，協(xié)助解決申請者與行政機關之間的糾紛”；五是為信息的申請和狀態(tài)進行個性化的跟蹤編號。其要求行政機關對需要超過10日的《信息自由法》申請分配追蹤號碼，以提供確定申請狀態(tài)的系統(tǒng)；六是《信息自由法》報告要求。要求編纂和詳細說明每個行政機關的《信息自由法》計劃所要求的年度報告。并明確規(guī)定了形成報告所使用的資料來源；七是私人組織保存的行政信息的公開。其重新定義了行政機關“檔案”的定義，使其包括政府訂約人為行政機關保存的信息；八是建立政府信息服務辦公室。在國家檔案館中建立政府信息服務辦公室（Office of Government Information Services），監(jiān)督行政機關遵守《信息自由法》的情況。通過建立政府信息服務辦公室提供調(diào)解服務，以解決作為非排他性替代訴訟的糾紛；九是《信息自由法》人事政策的報告。要求行政機關提出有關《信息自由法》人事問題的建議，例如《信息自由法》績效是否應該作為一個績效因素被使用。十是需要說明刪除材料的免除公開授權(quán)。要求行政機關在公開文件時詳細說明每次刪除或編輯所依據(jù)的免除公開。

2007年修訂后，還頒布了一個對《信息自由法》有重要影響的文件，即2009年的《歸屬保密的國家安全信息》（The Classified National Security Information）的總統(tǒng)令。2009年12月29日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了13526號總統(tǒng)令，該總統(tǒng)令從原始信息的保密歸類、派生信息的保密歸類、解密和降低保密級別、安全防護、實施和審查、總則等六個部分對有關國家安全信息，包括有關防御跨國恐怖主義信息的保密歸類、安全防護以及解密等做出統(tǒng)一規(guī)定。該總統(tǒng)令允許政府對有關國家安全的某些特定類型的信息在其被申請后進行保密歸類，即滿足《信息自由法》公開標準的信息申請，如果政府確定該信息應該被歸屬保密，那么仍然可能被拒絕公開。它還為不能明確認定其需要繼續(xù)保密的舊信息的自動解密設置了一個時間表。

三 美國《信息自由法》發(fā)展對我國的啟示

正如王名揚先生在其《美國行政法》中所說：“美國行政法制度中，行政公開制度遠遠優(yōu)于其他國家，今后民主政治的深入發(fā)展，行政改革的下一課題必然是趨向行政公開，美國在這方面的制度值得其他國家參考。”[1]P69我國2007年4月頒布了《政府信息公開條例》，開啟了我國政府信息公開立法的第一步，2011年8月最高人民法院公布實施《最高法關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，搭建了我國有關政府信息公開訴訟制度的基本框架。相比美國，我國政府信息公開制度的許多規(guī)定還是初步的。美國政府信息公開制度的發(fā)展，特別2007年的最新修訂，對完善我國政府信息公開制度有如下啟示：

一是，美國早期（《行政程序法》時期）阻礙信息公開的主要因素是：“因正當理由裁定保密”、“為了公眾利益需要保密”等的模糊表述，“被申請的信息與申請者存在適當?shù)暮椭苯拥年P系”的要求和沒有救濟途徑，而隨后頒布的《信息自由法》掃除了這些障礙。我國目前《政府信息公開條例》第14條中規(guī)定的“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”的模糊語言以及第13條規(guī)定的申請信息要“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的要求存在類似的問題。雖然第33條規(guī)定，公民對政府信息公開不服可以提起行政訴訟，并且在2011年8月公布了《最高法關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，但是，目前我國法院對政府信息公開訴訟習慣上的“駁回”、“維持”和案件積壓等現(xiàn)象，沒有根本解決，我國的政府信息公開立法仍需加強。

二是，美國《信息自由法》規(guī)定了9項免除公開條款，《信息自由法》制定以后又對免除公開條款進行了一系列的修訂完善，做了比較詳細的列舉，并做了嚴密科學的規(guī)定。而我國“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”的簡單、模糊、寬泛的規(guī)定將為行政機關拒絕公開信息提供極大的自由裁量權(quán)，嚴重影響政府信息公開，急需進一步細化。目前我國各級政府對公民信息申請普遍存在的以“保密信息”、“敏感信息”、“信息不存在”、“內(nèi)部資料”為借口等拒絕公開現(xiàn)象，需要我們在制度上，監(jiān)督上進一步加強。

三是，美國《信息自由法》有關修訂并加強信息公開管理方面的問題。美國對收費昂貴問題、答復拖延問題、律師費問題、報告制度問題等等都進行了修訂完善。特別2007年《公開政府法》修訂規(guī)定的新聞媒體申請收費的保護問題、信息申請的跟蹤編號管理問題、建立政府信息服務辦公室和指定《信息自由法》公眾聯(lián)絡員問題等等。這些也是目前我國在政府信息公開管理方面已經(jīng)面臨和即將面臨的問題。我們應該統(tǒng)一收費標準，加強收費管理；加強信息申請跟蹤服務，防止拖延；建立和完善報告制度，加強監(jiān)督等，使我國政府信息公開制度健康發(fā)展。

[1]王明揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社,2005.

[2]伯納德.施瓦茨.行政法[M].徐炳,譯.北京:群眾出版社,1986.

[3]應松年.外國行政程序法匯編[Z].北京:中國法制出版社,2004.