我國房地產稅制的優化設計及可行性研究

王鳳飛

（河北經貿大學 學報編輯部，河北 石家莊 050061）

近年來，房地產行業作為我國國民經濟的支柱產業，在“迅猛”發展的同時，引發了諸如投機交易與泡沫經濟并存、供不應求與高空置率并存、畸高房價與過度放貸并存等一系列發人深省的連鎖反應。我國的房地產稅收制度本身應在調控房地產市場中發揮舉足輕重的重要作用，但因為當前房地產稅制存在的若干不適應市場經濟的不合理之處，在一定程度上影響了政府宏觀調控的效果，不利于經濟結構調整與土地資源的優化配置。因此，充分發揮稅收的調控優勢，積極優化房地產稅收制度顯得尤為重要。2013年11月12日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：加快房地產稅立法并適時推進改革，這進一步說明了加強房地產稅制規范運行的重要性。

房地產稅制即國家以法律形式規定的房地產稅收法令、征收管理辦法以及與房地產權益有著稅收關系的規范制度的總稱。房地產稅是在房地產稅制的規范和要求下，稅務部門圍繞與房地產有關的經濟活動向房地產稅納稅人所征收的稅收。但目前很多人混淆了房地產稅與房產稅的意義，有時還作為同等意義在使用。房產稅是向房產的所有人征收的，以房產計稅余值或租金收入為計稅依據的一種財產稅。相對而言，我國的房地產稅則更為繁雜，是一個比較綜合性的概念，包括房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅、房地產業營業稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅、土地增值稅、投資方向調節稅、契稅、耕地占用稅等一系列相關稅種。可見，房地產稅的內容較房產稅而言更為豐富，范圍則更為廣泛。房地產稅制是關系國計民生的重大社會問題，不僅對于人民消費結構和生活水平影響頗深，而且能夠作為穩定房地產市場經濟發展的重要調節閥。

一、現行房地產稅制中的不合理設計

（一）流轉環節課稅重，保有環節課稅輕

我國現行房地產稅收在實際執行中存在的“重流轉、輕保有”現象，造成了納稅人繳納稅負的不公平，違背了稅收公平中性的原則。在房地產保有環節由于自住房免予征稅，而在流通環節則需要納稅的稅種較多，隨交易量的增加，承擔的稅負也越重。而房地產稅存在的“重流轉、輕保有”特點往往會給一些投機者炒房提供機會。如投機者在樓市剛剛開盤之際把流動資金投資房地產，囤積除自住房之外的房屋，在持有期間沒有高額稅收的負擔，待房地產市場價格上漲時再出售以賺取差價，進一步推動房價的走高趨勢，造成惡性循環。該房地產稅收設計的目標是打擊囤積房產的投機行為、合理調控房價，實際上卻違背了稅收公平中性的本意，在一定程度上變相鼓勵了土地保有者坐等房地產市場價格上升，無形間助長了土地投機的風氣和隱性流動現象的蔓延，抑制了土地的正常交易和流轉。

（二）稅種繁雜，交叉征稅，主體稅種不清晰

我國現行房地產稅種繁雜，征稅稅基交叉存在，存在明顯的征稅重疊現象，如營業稅與土地增值稅的重復。房地產稅制里所涉及到的營業稅屬于流轉稅制中的一個主體稅種，是就銷售房地產的單位和個人所取得的營業額征收的一種稅。土地增值稅是在房地產的交易流通環節需繳納的稅種。房地產一經投放市場，隨著轉讓交易的發生，稅務部門要向原房產所有者或單位征收營業稅和土地增值稅，很明顯這里對房地產增值的那部分金額進行了雙重征稅。再如對房地產租賃行為重復征稅。房產所有者在房產租賃行為中會涉及到如下稅種。首先，納稅人會負擔房產稅、營業稅，而這兩種稅種都是以房產租金為稅基來計算的；除此之外，還會涉及個人所得稅、城建稅和教育費附加。重復稅種、交叉征稅的稅制設置既加重了納稅人的稅收負擔，同時稅收調控功能也被掩蓋，搞不清楚到底哪種稅為主體稅，哪種稅是輔稅，也為房地產稅的征收管理增加了困難，加大了納稅人不遵從行為的可能性，增加了征稅成本。

（三）產權登記制度不健全，稅收征管配套體系滯后

房屋產權登記的詳細資料是房地產稅收有效征管的基本前提。而我國住房產權不清的情況卻并不乏見，由于計劃經濟的思維模式，許多單位建房沒有明晰的產權管理，未辦或集中管理的房產證造成了征稅問題的存在。由于房地產稅收稅源分散，涉及面廣，房產登記制度不健全（尤其是私有房產登記制度），稅務機關無法建立充分詳盡的房產信息檔案，偷稅逃稅現象普遍存在，給稅務部門帶來了極大的稅收征管難度。這些都嚴重影響了稅收征管的力度，致使不少稅源流失。同時，作為稅收征管的配套措施——房地產價格評估制度和房地產稅收評估政策都存在有待進一步完善的地方。我國的房地產評估制度的制定時間不長，稅務部門的房產評估管理機構也欠缺實際工作經驗，評估人員的業務素質往往達不到稅收征管的要求標準，這些都在一定程度上造成了稅收的工作質量不高。另外稅務部門在征收房地產稅時和相關管理部門協同合作不力，致使稅收嚴重流失。

（四）征稅范圍、計稅依據不合理

我國房地產稅和土地使用稅僅對城鎮和工廠礦區征收，對廣大農村、行政機關、人民團體、軍隊、事業單位的自用房地產等依據稅法都免予征稅。隨著我國城鎮一體化建設，部分城鄉的交叉區域帶成為房地產的發酵地，一些企業借機在這些地區大規模建造高檔別墅、度假村以便偷稅漏稅，因此有必要納入征稅范圍。耕地占用稅只對占用種植農作物土地的單位和個人征收，卻沒有涉及占用其他農地的單位和個人，漏征明顯。①另外，對事業單位用房，出于公平公正以及改革的需要，不應再享受之前免稅的優惠政策，必須就其房產情況繳納相應的房產稅。在計稅依據上，稅務部門以房產余值為計稅依據征收房產稅，其因為房產余值是房產原值按一定比率折舊的，沒有考慮到房屋的時間價值，往往核算出的房產價值遠低于房產現值，導致房產稅流失嚴重。②

二、房地產稅制的優化構想及分析

（一）加快房地產稅立法，整合稅種

近年來，我國的房地產市場有了快速發展，由其帶來的稅源也得以大幅度的增加。然而，在地方稅收體系中的主體——財產稅相應的收入增幅依然相對較低。因此，應該適當分權給地方政府，同時加強地方政府立法，明確財產稅相關的各項權利。這樣既有利于地方稅制的改革，又能促進地方經濟向良好的方向發展。由于地方政府承擔著地方城市維護建設、提供相關公共產品等重要的社會職能，因此要保持相應的事權和財權的一致。同時為了規范相關行為，在稅收計稅依據減免稅和稅收征收范圍上應該由國務院或全國人大統一制定相關法律法規，但地方政府可以根據當地具體情況制定相應的優惠和處罰性條例并參與管理。這樣既能使房地產市場得以規范發展又能提高地方政府的積極性，同時為相關行為的懲處提供明確的法律根據。當前關于稅制優化的主要要求是“寬稅基、簡稅制、低稅率、嚴征管”，所以我國當前的房地產稅體系要力求建立一種“稅基范圍較廣、稅收種類合適、征管較為嚴格、稅率比較低”的稅制體系，這就需要我們整合稅種。因為從廣義上說來，我國現行的土地增值稅、城鎮土地使用稅和土地出讓金等稅費都基本具有房產稅的性質。當前想開展房產稅的征收，就必須將部分稅種進行整合、刪減，簡并稅種，構建統一規范的物業稅制，以求房地產領域整體稅負的適度與平衡。總之，應不斷完善相關房地產稅法的建設，不斷增強對房地產稅收繳過程的大力監督。

（二）加強政府部門間的通力合作，實現信息共享

由于當前政策、信息安全和技術原因，各政府部門尚未真正實現信息共享。由以上房產稅征收的特點可知，想要壓縮房產稅征收的成本，提高征收效率，理應建立一個房地產稅的信息共享機制。將稅務、住宅、國土、公安等相關部門的信息進行整合，建立房地產稅信息共享平臺，這樣既可利于相關部門及時獲取物業稅的征管和相關稅源的情況，又能便于地稅等相關機構建立房地產稅協稅、護稅和委托代征機制，有利于壓縮稅收成本和提高征收效率。

在房地產稅征收的過程中根據量能負擔的原則，理應擴展繳稅的范圍。房地產稅的征稅對象理應擴展到當前居民的所有住房，而不能只要考慮到城鄉的區別或者商用民用而有所差別，至少將部分經濟較發達農村的經濟性用房納入房地產稅的征收范圍中；同時對承受出讓、繼承、贈與等方面也應恢復征稅；同時改革我國改革開放以來對于內外資企業政策標準的不同，對之前“三資企業”并不征收教育費附加、城建稅、耕地占用稅的優惠政策給予取消；開設閑置土地稅；明確相關稅收免收政策的口徑。同時可以通過擴展房產稅征稅范圍，壓縮稅式支出，從而可以有效地利用資源，使稅負較為公平，確保財政收入趨于穩定。

（三）適當放權，調動地方政府稅收積極性

1994年我國施行分稅制改革，地方政府的相對稅收收入開始迅速下降，導致地方財政并沒有一個可以支撐的、穩定的主體稅種，也由此帶來了地方政府長期出現的“土地財政”，并帶來地方債務的潛在風險。所以當前我國稅制改革最需要去做的就是把房地產確立為地方稅收的主體稅種。加強稅務行政處罰力度，對進行虛假申報的行為進行嚴肅的處理，對于房地產稅收各部分的具體特征，也可以采取定期定額征收的辦法。經濟學告訴我們，當經濟變量的彈性較小時，由此帶來的相關房地產稅稅收與經濟的增長不同步，因而并不能充分地提供地方政府的既定支出；而當經濟變量的彈性較大時，則帶來經濟變量較大波動性，其也就不宜成為地方稅收中的主體稅種。從國外經驗來看，房地產稅收都被劃分為地方政府的稅收收入，而且它是大多數分稅制國家縣市一級地方財政收入的主要來源，在充分發展市場經濟的國家中大多成為了地方政府獲得財政收入的主體稅種。在一些經濟愈發達的國家的地方政府的財政收入中，房地產稅所占的比例也就愈大，而且地方政府可以通過優化培育使其成為地方稅體系中的主體稅種。在具體環節上，我國可以把房地產稅交由地方政府來制定房地產稅的開征、調節范圍及負擔水平，各地方相關部門可根據自身實際情況和相關預算制定，并報人大審批相關計稅依據、減免稅等稅制要素。

（四）加強對地方稅權的有效監督，提高部門協作能力

從國際經驗上來看，在法律上美國明確給予了地方政府稅收的一部分較為獨立的立法權，從而確保了地方政府財權和事權的一致。在財政政策較為集中的巴西、日本也有類似規定。在我國當下的房地產稅的稅權問題上，應適當下放稅權。但在適當放權的同時，一定要對稅權的有效監督進行強化，在調整了相關制度后還要高度重視相關法律法規和相關稅收政策的具體執行情況。各地方稅務機關需要切實加強與征收房地產稅的相關機構部門的協作和信息共享，從而切實提高地方稅務部門的監管和協作能力。為進一步做好此項工作，還應在整個進程的開端就進行嚴格的控制，在環環相扣的過程中進行有效控制，逐步建立一個規范、長效機制來優化房地產稅收制度。

（五）進行相關稅費改革，清理不合理不規范收費

長期以來，我國相關的房地產稅費經常被人混淆，使得民眾在對于房產稅費的認識上經常陷入誤區。當前我國相關房地產稅面臨稅、費、租混亂的狀況，要想實現房產稅的健康發展就要進行相關稅費的改革，清理不合理、不規范的收費。具體說來，筆者認為首先要理清租稅費三者之間的內涵，明確有關收費的收取方式、目的、依據以及收費的監管機制，廢除那些重復的稅費收取項目和效率不高的收費項目。對于那些針對同一稅源在征稅的基礎上還要征稅的現象，則要取消相關的收費，這樣的稅負才合理，才可以減輕納稅人的負擔，同時提高效率，并且有利于使中央和地方政府充分運用相關稅收政策調控房地產市場。針對相關房地產服務性費用的收取，則應該加強其規范性，廢除那些不合理以及與稅收相重復的收費項目。因此，可以把那些部分稅費難分的項目，統一歸入費用項目或相應的收費項目，以避免重復征收，減輕納稅人的負擔，也有利于相關管理部門征收管理工作的有序進行。也就是說，通過合并、取締等措施消除亂收稅費現象，盡快建立一個對社會公開透明的房地產稅收的市場環境。

注釋：

①韓雪：《我國房地產稅制的現狀、問題和改革建議》，《特區經濟》，2010年第6期。

②李秀梅：《關于我國現行房地產稅制的思考》，《經濟論壇》，2011年第7期。

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