當前我國失地農民群體性事件產生的原因及對策

劉耀東， 李松梅

(湖北工業(yè)大學管理學院， 湖北 武漢 430068)

當前我國失地農民群體性事件產生的原因及對策

劉耀東， 李松梅

(湖北工業(yè)大學管理學院， 湖北 武漢 430068)

當前我國失地農民群體性事件呈現(xiàn)數(shù)量增多、影響加劇、自發(fā)性增強，組織性提高、利益性和政治性并存等特點。失地農民群體性事件產生的原因在于土地產權與征用制度缺陷、基層政府治理方式不合理和利益保障機制不完善。為了有效防控失地農民群體性事件，必須要完善土地產權與征用制度，提高基層政府的治理能力，完善失地農民的利益保障機制。

失地農民； 群體性事件； 土地征用； 社會保障

當前我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，失地農民數(shù)量呈現(xiàn)出激增態(tài)勢，農民失地問題一旦處理不好則易引發(fā)群體性事件。因此，筆者試圖厘清我國當前失地農民群體性事件的現(xiàn)狀，在分析其產生原因的基礎上，提出解決我國失地農民群體性事件的有效對策。

1 失地農民群體性事件的現(xiàn)狀

1.1數(shù)量增多，影響加劇

一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的全面推進，土地緊缺問題也隨之凸顯而出。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，中國每年從農民手里征收的土地將近20萬公頃，根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年-2030年的占用耕地將超過5 450萬畝。屆時，失地又失業(yè)的農民將超1億人。中國社會科學院在2012年底發(fā)布的《2013年社會藍皮書》指出，中國近年來每年發(fā)生的群體性事件可達10余萬起，其中強行征地與補償不足引發(fā)的群體事件占到了一半左右。征地問題已經成為滋生農村群體性事件和影響農村社會穩(wěn)定的一個重要因素。另一方面，由于土地征收涉及的范圍大，牽涉的利益群體廣，參與主體眾多，再加之在激烈的情緒化環(huán)境之下，人的自控能力更低，更容易激化矛盾，沖突事件會愈演愈烈。

1.2自發(fā)性增強，組織性提高

在群體性事件發(fā)生之初，農民都是因為自身利益遭受損害而自發(fā)性聯(lián)合起來，沒有規(guī)劃嚴密的組織；但當征地進程更為深入，相關主體增多時，就會出現(xiàn)有較高組織能力和策劃能力的農村精英來充當領頭者的身份，進行統(tǒng)一規(guī)劃、制定目標。再加上農村天然的宗族關系與共同的利益訴求，農民多是自愿聽從事件領頭者的指揮；此外，群體性事件推進的過程中，在宣傳方式上，開始采用媒體、網(wǎng)絡、報紙等多渠道的現(xiàn)代化工具，造勢力度大，傳播速度快；在行動策略上，盡可能選擇在法律準許的范圍內，力求做到有理有據(jù)，使其行為合法化。

1.3利益性和政治性并存

一方面，失地農民群體性事件大多表現(xiàn)為征地過程中的利益糾紛與安置不善。由于目前我國城鄉(xiāng)地租收入差距大，同一地段、同一塊土地，“用來‘種樓’、搞工業(yè)，其畝產值收益比進行農業(yè)生產要高出幾百倍、幾萬倍甚至幾十萬倍”。[1]巨大的收益落差驅使農民為了維護自身的經濟利益而不斷進行集體上訪。另一方面，失地農民的群體性事件凸顯出的一個新特征，就是持續(xù)時間不斷增長，重復上訪次數(shù)逐步增多。這主要涉及一些政治性要素：首先，一些地方政府部門對待群眾的上訪不夠重視，相互推諉，在面對拆遷補貼這一誘人的大蛋糕時，容易誘發(fā)官員以權謀私、貪污腐敗的心理，導致安置不到位、程序不透明的現(xiàn)象，使得政府的公信力降低。其次，隨著人們權利意識的提升，在征地問題上，不僅僅是利益訴求無法滿足，還交織著人們對于公平正義、權利平等的政治追求，例如對村干部財務、換屆等問題的不滿，在烏坎事件中，民眾在集會時還打出了“反對獨裁”、“還我人權”、“打倒貪官”、“開放全國選舉”等有明確價值追求的橫幅[2],使得群體性的矛盾更加復雜化。

2 失地農民群體性事件產生的原因

從根本上看，失地農民群體性事件屬于人民內部矛盾。因此，及時發(fā)現(xiàn)失地農民群體性事件生成的原因，為合理使用處理人民內部矛盾的方式化解沖突提供了前提與基礎。通過調查分析，筆者認為，當前我國失地農民群體性事件產生的原因主要表現(xiàn)為如下幾個方面。

2.1土地產權與征用制度缺陷

第一，土地產權制度不明晰。由于我國農村實行的是集體所有制，土地屬于農民集體所有，但是農民對其只有使用權，并無所有權。而且對具體的產權主體、收益分配等并未做明確的規(guī)定，導致征地過程中基層干部以權謀私、貪污征地補償費的現(xiàn)象日趨嚴重，而作為權益主體的農民，卻無法享有應有的知情權、參與權和監(jiān)督權等，從而導致農民利益受損。再者，《中國人民共和國土地管理法》第二十三條規(guī)定國家建設征用土地，被征地單位應服從國家需要，不得阻撓，也就是被征地單位不得因擁有所謂的土地所有權而拒絕征用。面對國家的征地，農民集體無權利拒絕，這就使得農民在土地征收中始終處于劣勢地位。

第二，土地征用法規(guī)不健全。首先，除了《土地管理法》、《行政復議法》、《城市房地產管理法》等單行條例中找到關于土地征用的相關法律之外，目前為止，我國尚未出臺一部統(tǒng)一完善的土地征用法規(guī)，這使得土地征用制度存在著一個巨大的缺口；其次，就現(xiàn)有的《土地管理法》而言，也存在許多不健全的規(guī)定，其一《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征收并給予補償”，卻并未對“公共利益”的特征或符合公益性特征的項目給出清晰定義或界定，[3]這就為土地征收過程中的濫用權力、非法拆遷等提供了運作契機；其二《土地管理法》第二十五條規(guī)定，“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調；協(xié)調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！痹撘?guī)定只是對處置補償爭議的做了制度性的安排，而對于處置標準、處置程序、責任劃分并未做出詳盡的安排。這也為基層政府自由裁量權的行使提供了空間，使得相關利益群體侵犯失地農民正當利益的可能性增大。

第三，土地征地補償不合理。首先，補償標準較低。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地的補償價格是由其位置決定的(即同地同價)，與過去前三年該地農業(yè)年均產值的倍數(shù)相關，而與該地今后的用途無關。[4]這樣忽略了土地被征用后的工業(yè)價值，按照土地的農用價值來決定其價格，掩蓋了其增值的潛力，必然導致與農民收入的巨大差異。其次，補償范圍較窄?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定征地拆遷的補償款包括土地補償、安置補助以及附著物和青苗的補償三大類，但是拆遷還會隨之附帶誤工誤時、臨時租住、停業(yè)損失等隱形損失，該額外費用卻未納入補償范圍。最后，補償支付不及時。由于農村土地產權歸集體所有，因此補償款歸農村集體經濟組織所有，但是在補償款分配的過程中，法律卻未對基層政府是否該截留以及截留的比例做出可操作性的規(guī)定，再加上補償款發(fā)放缺乏有力的監(jiān)督，就會滋生政府暗箱操作、克扣與拖欠補償款等現(xiàn)象。

2.2基層政府治理方式不合理

第一，事前預防能力不足。基層政府在“預”和“防”上比較欠缺，主要表現(xiàn)在民眾與基層政府間的信息不對稱。政府對于征地范圍、補償標準等問題未進行有效公示，農民對于征地拆遷信息了解甚少，容易輕信謠言，對政府行為產生認知偏差。同時由于基層政府征地類群體性事件預警機制的匱乏，使其不能及時對征地風險進行評估。第二，事中處理方式不當。事件發(fā)生之后，由于部分政府人員消極應對或者部門之間相互推諉，從而延誤事件矛盾調解的最佳時機，當沖突激化之后，政府往往直接運用公權力，缺乏與失地農民的有效溝通，使得本可化解的沖突轉換成對抗性矛盾，加劇了政府與失地農民之間的緊張關系。第三，事后總結不足。通常在征地類的群體性事件平息之后，基層政府未系統(tǒng)全面地分析導致征地類群體性事件產生的原因，缺乏將相關資料整理存檔的經驗，不重視應對措施的歸納總結，使得多數(shù)征地類群體性事件的治理都是治標不治本，為后續(xù)更多類似事件的發(fā)生埋下隱患。

2.3利益保障機制不完善

第一，利益訴求渠道不暢通。隨著農民素質與維權意識的逐步提升，再加上網(wǎng)絡等信息傳播媒體的普及，人們表達利益訴求的欲望愈來愈強烈。然而現(xiàn)有的表達渠道并不暢通，體制內訴求方式主要是訴訟與信訪。訴訟作為一種司法途徑費時費財，農民不到迫不得已不會選擇該途徑，即使采用該方法，由于與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，司法部門處理事關政府利益的案件時，難免會有暗箱操作的現(xiàn)象。由于現(xiàn)行的信訪機制不健全，相關法律制度缺失，導致信訪機構職權不明確，缺乏強有力的監(jiān)督，運作效率低，使得農民的訴求信息上行困難。面對上訪無門的現(xiàn)狀，農民只能選擇更為直接和有效的諸如集會、鬧事等非常規(guī)途徑來表達訴求。

第二，社會保障體系不健全。一方面，相關社會保障法律缺失。盡管在2010年國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知中，對涉及社會保障內容的補償新標準、安置途徑等方面做了明確規(guī)定，但并未有相關確切法律的出臺，導致了失地農民的社會保障無法可依、保障水平參差不齊。據(jù)國家審計署于2012年8月發(fā)布的《全國社會保障資金審計結果》顯示，2011年有127.57萬名被征地農民雖然參加了養(yǎng)老等社會保障，但待遇都低于當?shù)剞r村最低生活保障標準。另一方面，失地農民未進入社會保障體制內。目前對于失地農民的征地補償普遍采取一次性貨幣安置，身份由農業(yè)戶口轉為城鎮(zhèn)戶口。雖然實現(xiàn)了“戶口的城鎮(zhèn)化”，但是卻未實現(xiàn)“待遇的城鎮(zhèn)化”和“人的城鎮(zhèn)化”。其一，在戶口轉變以后，失地農民本應享有和城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的同等待遇，但是由于涉及人員眾多，政府更關注效率，注重一次性到位的解決方式，對失地農民的社會保障缺乏全方位考慮，也導致了配套福利政策的缺失；其二，失地農民普遍文化程度不高，缺乏專業(yè)技能，在勞動市場上毫無競爭優(yōu)勢，就業(yè)率較低。在失去土地這一唯一收入來源之后，又面臨就業(yè)無崗的壓力。這一系列的表現(xiàn)都使得失地農民被邊緣化，社會保障也處于真空狀態(tài)。

3 失地農民群體性事件的防控對策

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出：“堅持依法辦事、按政策辦事，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢，積極預防和妥善處置人民內部矛盾引發(fā)的群體性事件，維護群眾利益和社會穩(wěn)定。”就失地農民的群體性事件而言，要想合理有效地解決其沖突與矛盾，必須構建出一個全方位的防控策略，才能更好地預防和處理群體性事件，從而保證社會的和諧穩(wěn)定。

3.1完善土地產權與征用制度

第一，厘清土地產權關系。由于法律未對集體土地所有權主體進行具體的規(guī)定，從而造成了實踐過程中的主體缺位和錯位現(xiàn)象，所以應該準確界定“集體所有”的概念。在我國現(xiàn)有的土地集體所有制度下，可以考慮以法律的形式來確認農民集體獨立的民事權利主體資格，使其符合民事主體應有的特性，讓農民集體成為真正意義上的所有者。同時明晰農民與農民集體之間應有的權利與義務關系，保證農民在集體關系中的平等地位，這樣農民主體在土地被征收的過程中，才有足夠的話語權來維護自己的正當利益，從根本上解決土地產權主體多元又虛位的現(xiàn)狀。

第二，完善土地征用制度。土地征用制度主要分為征地制度和拆遷制度。要將“公共利益需要”的內涵與外延在法律上作出詳細的規(guī)定，嚴格區(qū)分經營性用地與公益性用地，杜絕以“公共利益需要”之名進行非法征地。同時細化專門的拆遷法，對處置標準、處置程序、責任劃分等內容做出細致的表述，并注重《土地管理法》、《行政復議法》、《城市房地產管理法》等法律之間關于土地征用方面的有效銜接，以此來避免法律出現(xiàn)真空。

第三，創(chuàng)新征地補償制度。首先，引入市場價格作為補償計算標準，原有的以土地年產值為標準的補償算法并不能準確代表土地的真實價格，正如有學者所言：“按照土地原用途產值確定土地補償標準，掩蓋了土地市場價格，模糊了土地轉用增值的分割，模糊了補償與賠償?！盵5]引入市場機制就是要綜合區(qū)域位置、市場供需求狀況以及土地轉用增值等多方面的因素來確定補償標準，只有這樣，才能更好地協(xié)調政府、征用者、農民之間的利益關系。其次，拓寬補償范圍。不僅需要考慮直接補償，也需要關注因失地而造成的間接附加損失，如臨時安置、環(huán)境污染、鄰避效應等方面，同時在補償方式上做一些靈活的變通，將入股補償、技能補償?shù)燃{入其中，為失地農民的長久收益做好鋪墊，避免坐吃山空的現(xiàn)象發(fā)生。最后，嚴格執(zhí)行土地補償支付的程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會與農民等主體的利益分配比例，既要保證賠償款能夠及時完整地到達農民手中，也要保證為鄉(xiāng)村的正常建設與發(fā)展留足必須資金。

3.2提高基層政府的治理能力

第一，加強事前的預警機制和信息透明化建設。一方面要著力建設一個“有預見的政府”，基層工作者應該充分利用與農民近距離接觸的優(yōu)勢，深入體察民情民意，了解農民的意愿與想法，適時掌握其思想動態(tài)，當發(fā)現(xiàn)有不穩(wěn)定因素時，應及時進行疏導與開通，將沖突解決在萌芽之中。另一方面，加強征地信息的披露，正確引導輿論導向。其一，對于相關的征地信息要及時公布，充分尊重公眾的知情權；其二，當流言產生時，要通過發(fā)布會、媒體等方式以最快的速度澄清事實，公布真相，首先占領輿論的制高點，正確引導輿論，舒緩公眾情緒，避免不必要的社會恐慌，讓征地過程在陽光下運行。

第二，優(yōu)化事中處理方式選擇。首先應該明晰事件處理過程中的各部門職責，政府、村委會、公安機關、開發(fā)商等單位按角色定位，各司其職，堅決執(zhí)行“誰管理誰負責”的原則，避免“投訴無門”、“處理無主”等現(xiàn)象的發(fā)生。其次，事件發(fā)生之后，相關領導應該及時趕赴現(xiàn)場，耐心傾聽群眾訴求，對群眾曉之以理，動之以情，給予群眾合理的解答與承諾；同時應注意疏通群眾中“意見代表者”的情緒，這對于平息事態(tài)有著事半功倍的效果。當然，對于那些蓄意鬧事、擾亂公共秩序的人員，應該按照相關的法律果斷處置。

第三，切實做好善后處理工作。首先，重視回訪工作，一方面進行損失評估，安排必要的補償與安置重建，另一方面繼續(xù)撫慰群眾的情緒，必要的時候可以請專業(yè)的心里咨詢團隊來進行疏導，保證心理創(chuàng)傷的恢復，以防留下后遺癥。其次，做好失地農民的宣傳教育工作。樹立“依法維權”、“違法必究”的法律意識，并通過教化來增強其道德觀念和行為控制能力，學會應用正確的途徑來維護自身合法權益。最后，調查事件發(fā)生的原因，嚴懲相關責任人。組織相關工作人員對于事件的起因、過程、責任與教訓等方面進行深入調查，對進行暗箱操作、腐敗墮落、謀取私利的涉案人員進行責任追查，逐步恢復政府在公眾中的公信力。同時也要從教訓中深刻反思，及時備案，做好事后總結工作。

3.3完善失地農民的利益保障機制

第一，拓寬利益訴求渠道。一方面要改革信訪制度。十八屆三中全會明確提出，“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度?！逼渲胁粌H提出要拓寬信訪的表達方式，加強網(wǎng)絡受理與監(jiān)督，使網(wǎng)絡成為化解內部矛盾的有效途徑，并將信訪的規(guī)定法律化，讓其作為中國最具特色的利益訴求制度，充分發(fā)揮其利益協(xié)調的作用。另一方面，進行司法體制改革，重視司法調解，降低訴訟成本，加大執(zhí)法的透明度，增強其公信力，讓其成為失地農民可選擇的訴求渠道之一。通過信訪與司法等方式的綜合應用，暢通農民利益訴求渠道，引導農民正確地表達訴求，預防并及時的化解矛盾。第二，改革社會保障體系。應該打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構，注意城鄉(xiāng)社會保障體系的有效銜接，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務的均等化，建設相配套的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、最低生活保障等多樣化的措施；同時要千方百計幫助失地農民再就業(yè)，對失地農民進行專業(yè)技術培訓與就業(yè)指導，或者對有興趣創(chuàng)業(yè)的失地農民提供一定的信貸支持以及稅收優(yōu)惠，鼓勵創(chuàng)業(yè)，努力拓寬其經濟來源的渠道，提高失地農民自身的收入保障。

從微觀和當前的角度看，失地農民群體性事件的有效防控是維護農民切身利益、確保農村穩(wěn)定、建設新農村的迫切需要；從宏觀和長遠的角度看，完善失地農民群體性事件的處理機制與相關配套措施，是推進國家工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的必要條件。

[1] 鄭風田.調查顯示全國超一半農民希望國家公平征用土地[EB/OL].[2011-12-20]http://finance.sina.com.cn/nongye/nygd/20111220/181111026717.shtml.

[2] 韓 梅.農村征地類群體性事件應急管理機制研究[D].南京：南京師范大學,2013:22。

[3] 閆建秀.征地型群體性事件研究[D].石家莊：河北師范大學,2012:21。

[4] 韓 俊.中國農村政策報告調查[M].上海.上海遠東出版社,2004:231-232.

[5] 周健春.征地補償產值倍算法的完善路徑[J].中國土地，2008(02):28.

[責任編校：張眾]

ResearchontheCausesandCountermeasuresintheMassIncidentsofLandlessPeasants

LIU Yaodong, LI Songmei

(SchoolofManagement,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

The mass disturbance of landless peasants shows five features: number of incidents increased, impact intensified, spontaneity enhanced, more organized, being interest and politics oriented. The defects of land property rights and expropriation system, unreasonable local government governance and incomplete safeguard mechanism of landless peasants′ interest are the main causes that trigger those mass incidents. To improve land property rights and expropriation system and the governance capacity of local governments and to perfect the safeguard mechanism to protect the landless peasants′ interest are the effective ways to prevent incidents.

landless peasants; mass incidents; cause; countermeasure

1003-4684(2014)03-0032-04

F323

： A

2014-03-21

湖北省教育廳人文社會科學研究項目(13g260)， 湖北工業(yè)大學科研啟動基金項目(BSQD12161)

劉耀東(1976-)， 男， 湖北陽新人，管理學博士，湖北工業(yè)大學講師，研究方向為行政哲學，西方公共行政理論，社會組織管理