建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會法律對策研究

譚 平

（鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思想政治教育教研部，河南 鶴壁 458030）

一、“兩型社會”是符合我國國情的重大決策

1.“兩型社會”提出的背景

從世界范圍來看，無論是早期工業(yè)化國家，還是二戰(zhàn)后興起的發(fā)展中國家，工業(yè)資源豐富的國家無一例外都經(jīng)歷了資源耗竭、生態(tài)環(huán)境破壞與區(qū)域發(fā)展衰退的過程。早在20世紀(jì)初，西方發(fā)達(dá)國家開始關(guān)注礦業(yè)開發(fā)中的資源耗竭與環(huán)境污染問題，到20世紀(jì)八九十年代，隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源耗竭、生態(tài)破壞、資源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為一個全球關(guān)注的話題。近年來，我國的經(jīng)濟(jì)快速增長，但逐漸形成了成本投入大、資源消耗高、環(huán)境破壞多、社會效益差的發(fā)展方式，單位生產(chǎn)總值綜合能耗遠(yuǎn)高于世界平均水平。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也給環(huán)境資源帶來了巨大的壓力，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是資源短缺，但消耗量驚人，效率低。早在2003年12月，一份《礦產(chǎn)資源與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展》報告中就指出隱藏在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背后的殘酷現(xiàn)實(shí)：中國油氣資源現(xiàn)有儲量將不足10年消費(fèi)，最終可采儲量勉強(qiáng)維持30年消費(fèi)，除此之外，中國人均水資源占有量僅為世界人均水資源占有量的四分之一，全國600多個城市中有400多個供水不足，其中110多個城市嚴(yán)重缺水，在中國水資源短缺問題將長期存在。到2020年，石油進(jìn)口量將超過5億噸，天然氣將超過1 000億立方米，主要能源的對外依存度將分別達(dá)70%和50%。我國能源的利用效率僅為33%，工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為55%，礦產(chǎn)資源總回收率僅為30%，分別比國外先進(jìn)水平低10%、25%、20%。二是污染嚴(yán)重，已經(jīng)嚴(yán)重影響生存問題。我國2004年的廢水排放總量為439.5億噸，超過環(huán)境容量的82%；我國七大江河水系，劣五類水質(zhì)占40.9%，75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的富營養(yǎng)化；我國90%的地下水遭受不同程度污染，60%污染嚴(yán)重，環(huán)保部部長近日在2013年全國環(huán)境保護(hù)工作會議上表示，一半城市市區(qū)地下水污染嚴(yán)重，57%的地下水監(jiān)測點(diǎn)位水質(zhì)較差甚至極差。據(jù)2007年《全球環(huán)境展望4》中顯示，全世界80%的疾病是由飲用被污染的水造成的，有一半的兒童死亡是由飲用被污染的水造成的；我國廢氣中二氧化硫排放量為1 927萬噸，煙塵排放量為1 013萬噸，工業(yè)粉塵排放量為941萬噸，公民身體健康受到嚴(yán)重?fù)p害。2012年環(huán)境保護(hù)部公布的上半年環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量狀況顯示，113個城市中33個城市空氣質(zhì)量超標(biāo)，占29.2%，尤其是2013年初開始的中東部地區(qū)霧霾天氣，嚴(yán)重影響了人們?nèi)粘３鲂泻蜕钯|(zhì)量，因霧霾天氣造成的重度空氣污染引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，在74個監(jiān)測城市中，有33個城市的空氣質(zhì)量達(dá)到了嚴(yán)重污染，北京的PM2.5值甚至一度逼近1 000，期間各地醫(yī)院的呼吸科和兒科病患也明顯增多，以北京兒童醫(yī)院為例，霧霾天氣期間日均門診量接近一萬人次。

2.“兩型社會”提出的歷史過程

當(dāng)前，中國正處在一個環(huán)境與發(fā)展并重的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期，中央政府已著手考慮如何使環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型具有兩大鮮明的特征：一是在思路上，重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡，環(huán)境問題已處于國家議事的中心地位，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)開始進(jìn)入國家發(fā)展的主流；二是在政策上，國家在經(jīng)濟(jì)和社會政策的制定中，開始務(wù)實(shí)考慮環(huán)境訴求。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，把樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀作為提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)節(jié)約型社會”。同年的《政府工作報告》在環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作中提出要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，尤其是在生產(chǎn)活動中存在的巨大浪費(fèi)現(xiàn)象，黨中央、國務(wù)院一直高度重視。早在1995年召開的黨的十四屆三中全會上，就提出了實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)增長方式”和“經(jīng)濟(jì)體制”兩個根本性轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略要求。2005年3月，胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上強(qiáng)調(diào)：“努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。”（簡稱“兩型社會”）此后，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院做好建設(shè)節(jié)約型社會重點(diǎn)工作通知》，對建設(shè)節(jié)約型社會工作進(jìn)行了部署。2005年10月，中共第十六屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建設(shè)》，明確指出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，把資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。2006年3月，十屆全國人大四次會議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，首次以國家最高規(guī)劃的形式，將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會確定為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十七大強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持資源節(jié)約和保護(hù)環(huán)境的基本國策”“把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個單位、每個家庭”。黨的十八大提出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)。2007年12月14日，國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)長株潭城市群為資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這一戰(zhàn)略舉措不僅對加快中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)崛起、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，同時也為推動全國體制改革、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會和諧起到示范和帶動作用。

3.“兩型社會”的內(nèi)涵

人類的繁衍和生存發(fā)展必須依賴自然資源與環(huán)境，脫離自然資源與環(huán)境就談不上生存，更談不上發(fā)展。只有奉行節(jié)約原則，地球資源才能持久利用；只有奉行循環(huán)原則，生產(chǎn)力才能持續(xù)發(fā)展；只有奉行和諧原則，人類的生存質(zhì)量才能不斷提高。“兩型社會”是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的簡稱。資源節(jié)約型社會是指整個社會經(jīng)濟(jì)建立在節(jié)約資源的基礎(chǔ)上，建設(shè)節(jié)約型社會的核心是節(jié)約資源，即在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，通過采取技術(shù)和管理等綜合措施，厲行節(jié)約，不斷提高資源利用率，盡可能地減少資源消耗和環(huán)境代價以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求的發(fā)展模式。環(huán)境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。主要包括：有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)方式；無污染或低污染的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品；對環(huán)境和人體健康無不利影響的各種開發(fā)建設(shè)活動；符合生態(tài)條件的生產(chǎn)力布局；少污染與低損耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)；人人關(guān)愛環(huán)境的社會風(fēng)尚和文化氛圍。

建設(shè)“兩型社會”的核心內(nèi)容就是節(jié)約資源，切實(shí)保護(hù)和合理利用各種資源，提高資源利用率；遵循自然規(guī)律，人與自然和諧相處；以最少的資源消耗和環(huán)境代價獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提高人民生活水平。“兩型社會”作為一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)，目的是通過人與自然的和諧來促進(jìn)人與人、人與社會的和諧，實(shí)現(xiàn)人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。它要求在全社會形成有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)方式，建立人與自然的良性互動關(guān)系，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的社會體系。

二、“兩型社會”法制建設(shè)的重要性

1.法制建設(shè)在“兩型社會”建設(shè)中的重要性

建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會除了做好轉(zhuǎn)變觀念，培育綠色文化方面的工作外，更重要的是加快建立和完善有關(guān)法律法規(guī)，這是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要保障。要積極推進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)，加快制定和完善土地資源、水資源及各種主要礦產(chǎn)資源保護(hù)法。制定針對資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞的法律法規(guī)，為懲罰嚴(yán)重浪費(fèi)資源者和破壞環(huán)境者提供法律依據(jù)。完善產(chǎn)權(quán)法律制度，規(guī)范和理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，引導(dǎo)各種主體的行為。

在建設(shè)“兩型社會”的過程中，法律保障是一個極為重要的環(huán)節(jié)。其重要性原因有二：其一，法律作為服務(wù)“兩型社會”的主要手段，在制定以及調(diào)整方法上有其自身獨(dú)特之處。傳統(tǒng)法律所要解決的是人和人之間的矛盾，而關(guān)于“兩型社會”建設(shè)的法律著力解決的是人和自然之間的矛盾。它與傳統(tǒng)法律最重要的區(qū)別就是多了資源和環(huán)境這個媒介。資源和環(huán)境自身有一定的開發(fā)和容量極限，比如煤儲藏量、石油開發(fā)量、碳排放容量、水環(huán)境自凈能力等。然而，在有限的資源面前人的欲望卻是無限的，人類的欲望一旦超越資源開發(fā)和環(huán)境容量極限，一系列的環(huán)境和資源問題便隨之而來，礦產(chǎn)資源枯竭、氣候變暖、生物資源衰退、生存環(huán)境惡劣等都是這一矛盾下的產(chǎn)物。因此，必須采取有效手段將人類的欲望合理地限定在資源和環(huán)境的極限范圍內(nèi)，這樣才能實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。這也是“兩型社會”建設(shè)中所應(yīng)著力化解的核心問題。其二，在資源開發(fā)和環(huán)境容量極限面前，人類不能再專注強(qiáng)調(diào)自身權(quán)利了。“皮之不存，毛將焉附”的道理告訴我們，一旦資源用盡、環(huán)境破壞，超越資源極限的權(quán)利猶若空頭支票，沒有任何意義。現(xiàn)在需要做的就是盡快修復(fù)人和自然的關(guān)系，將人類的欲求設(shè)置在資源和環(huán)境的極限范圍內(nèi)，而有效的手段就是設(shè)置法律禁限，履行虧欠自然的義務(wù)。這也是適應(yīng)人天和諧、順應(yīng)天道的必然要求。

2.借鑒國外法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和啟示

發(fā)達(dá)國家節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的法律已經(jīng)相對完善。芬蘭是世界上最早制定環(huán)保法規(guī)的國家，早在1886年就制定了第一部森林法。以德國為代表的西歐各國從20世紀(jì)60年代開始對廢棄物回收利用立法。1994年9月，德國頒布了世界上第一部系統(tǒng)的促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律，即《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物處理法》。在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物處理法》的框架下，德國還根據(jù)各個行業(yè)的不同情況，分別制定了法規(guī)，如《廢舊汽車處理?xiàng)l例》《廢電池處理?xiàng)l例》《有機(jī)物處理?xiàng)l例》《廢木材處理?xiàng)l例》《電子廢物和電力設(shè)，備處理?xiàng)l例》以及《廢物管理技術(shù)指南》《城市固體廢物管理技術(shù)指南》等。目前，德國的垃圾利用率高達(dá)50%，創(chuàng)造的價值高達(dá)410億歐元，其中一些行業(yè)如包裝生產(chǎn)和玻璃生產(chǎn)行業(yè)的資源再利用率高達(dá)80%。

以美國為例：在環(huán)境保護(hù)立法上，美國在1969年制定了第一部聯(lián)邦環(huán)境成文法《國家環(huán)境政策法》，并制定了具有國際影響的環(huán)境影響評價制度。除此之外還出臺了《森林保護(hù)法》《保護(hù)公共森林保留地和國家公園法》《國家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《資源保護(hù)與再生法》《污染預(yù)防法》《綜合廢棄物管理法令》等法律法規(guī)；在資源節(jié)約立法上，美國先后出臺了《能源政策和節(jié)能法案》《國家節(jié)能政策法案》《公用電力公司管理政策法案》《國家家用電器節(jié)能法案》《國家能源政策法2005》。自20世紀(jì)80年代中期以來，美國已有半數(shù)以上的州先后制定了促進(jìn)資源再生利用的法規(guī)；在環(huán)境執(zhí)法上，美國采取命令控制、排污控制、技術(shù)強(qiáng)制、市場控制等多種手段保障環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并采取切實(shí)的措施保障公眾環(huán)境參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

隨著人類珍愛自然、保護(hù)環(huán)境意識的提高，“資源有價”“環(huán)境友好”成為人們普遍認(rèn)可的資源開發(fā)模式。以礦業(yè)開采為例，國外普遍在有關(guān)礦業(yè)開發(fā)的政策、法律法規(guī)中明確規(guī)定了開發(fā)者對礦業(yè)權(quán)要有償取得，并征收權(quán)利金，這樣的做法實(shí)現(xiàn)了對稀缺的、不可再生的礦產(chǎn)資源耗損的補(bǔ)償。除此以外，針對礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策措施與法律法規(guī)是礦業(yè)政策和立法的重要組成部分，如規(guī)定開發(fā)者有礦地復(fù)墾的義務(wù)。美國、巴西、澳大利亞、瑞士、加拿大等國家和地區(qū)都進(jìn)行了這方面有益的嘗試。美國制定了一系列與資源生態(tài)環(huán)境有關(guān)的法律法規(guī)，如《聯(lián)邦土地政策與管理法》《露天采礦控制與復(fù)墾法》《資源保護(hù)與復(fù)原法》《礦產(chǎn)租讓法》與《綜合環(huán)境效應(yīng)、賠償與責(zé)任法》等。這些法律法規(guī)均對資源開采中所涉及的資源、生態(tài)和環(huán)境規(guī)定了明確的補(bǔ)償要求。

要加強(qiáng)建設(shè)“兩型社會”的法律研究，應(yīng)以現(xiàn)行立法為基礎(chǔ)，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，努力實(shí)現(xiàn)國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)與本土資源的結(jié)合，建立起適應(yīng)“兩型社會”建設(shè)的法律體系，并適時進(jìn)行法律供給的創(chuàng)新，建立并完善適合我國國情的“兩型社會”的法律制度。

3.“兩型社會”法制建設(shè)對中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要性

河南是全國的能源、原材料重要基地，既是生產(chǎn)大省，也是消耗大省。目前河南省溫室氣體和污染物排放現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)2012年的河南統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示：2011年，全省廢水排放量296 467萬噸；COD排放量143.67萬噸，氨氮15.38萬噸，二氧化硫137.05萬噸，煙（粉）塵66.82萬噸，工業(yè)固體廢物1.46萬噸。全省工業(yè)行業(yè)廢氣排放總量達(dá)到40 791億立方米。中部地區(qū)作為國家重要的能源產(chǎn)出地區(qū)，資源消耗和環(huán)境污染問題在全國來說顯得更加突出，在這種情況下，國家在中部的改革試驗(yàn)區(qū)提出“兩型社會”建設(shè)目標(biāo)，是一種具有全局意義的戰(zhàn)略考慮。針對問題河南省早在“十一五”綱要中明確提出，要建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，要加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。2011年河南省人民政府印發(fā)了《河南省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》。《規(guī)劃》提出，“十二五”期間要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，牢固樹立以人為本、環(huán)境友好發(fā)展理念，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，以深化污染減排為重點(diǎn)，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動力，以加強(qiáng)能力建設(shè)為保障，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)文明水平，推動中原經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)現(xiàn)不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展，打造和實(shí)現(xiàn)真正意義上的生態(tài)省。

河南省目前關(guān)于資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的法律仍以行政部門制定的通知和辦法為主，如河南省人民政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作意見》《河南省環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)則》《河南省“十二五”主要污染物排放總量控制規(guī)劃》等。雖有《河南省環(huán)境保護(hù)條例》《河南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》《河南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》等類似的地方法律，但總體上看地方立法呈現(xiàn)原則性多于針對性，行政手段多于立法手段的情況。

法治建設(shè)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要保障，也是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。河南省人大和政府應(yīng)該通過地方立法，加快推進(jìn)各種生態(tài)區(qū)建設(shè)的政策制定和立法研究，研究改進(jìn)生態(tài)區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)功能區(qū)劃，逐步建立健全有關(guān)生態(tài)省建設(shè)的法規(guī)體系，從生態(tài)省建設(shè)入手，促進(jìn)河南省“五型社會”建設(shè)，通過制度和政策保障推動提高能效、節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的技術(shù)創(chuàng)新，形成長期穩(wěn)定的引導(dǎo)和激勵機(jī)制為河南省提供更廣闊、更長遠(yuǎn)、更和諧的發(fā)展空間。

三、目前“兩型社會”法制建設(shè)中存在的問題

我國已經(jīng)制定了9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1 600余項(xiàng)。這些法律制度為我國的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)作出了一定的貢獻(xiàn)，但不可否認(rèn)的是，目前“兩型社會”的法制建設(shè)還存在一定的問題：

1.立法觀念還存在一定偏差

法律作為構(gòu)建“兩型社會”最有利的保障手段，在制定的過程中也必須牢牢把握問題的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，“兩型社會”的部分法律在制定上還存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”“末端治理”的現(xiàn)象，究其根源就是在觀念上忽視了自然規(guī)律的存在。資源的存量是有限的，環(huán)境的容量也是有限的，法律需要做的就是要將人類的行為限定在極限范圍內(nèi)。以漁業(yè)為例，目前，我國實(shí)施了多年的休漁制度以及漁業(yè)法保護(hù)手段，但是水域環(huán)境惡化、漁業(yè)資源衰退日趨嚴(yán)重，究其根源就是人類的捕撈行為超出了資源再生能力。要解決漁業(yè)資源問題，應(yīng)當(dāng)科學(xué)計(jì)算出目標(biāo)魚種的最大可持續(xù)成產(chǎn)量，然后在法律的規(guī)定下通過配額發(fā)放的方式來實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)性，國外新西蘭、冰島等國已經(jīng)通過該手段取得了成功。

2.立法存在重權(quán)利輕義務(wù)情況

設(shè)定權(quán)利，履行義務(wù)的法律手段有效地解決了人與人之間的矛盾，權(quán)利本位成為現(xiàn)代法律的主旋律。然而，在處理人與天的矛盾面前，重權(quán)利在環(huán)境問題的應(yīng)對上遭遇到了困境。以往的法律通過對自然資源設(shè)定權(quán)利的方式來起到保護(hù)作用存在一定的局限性。在有限的自然資源面前，人類并非總能自覺地將自身的欲望控制在資源和環(huán)境的極限范圍內(nèi)，特別是在具有競爭性和非排他性的公共物品面前，如果沒有強(qiáng)有力的制度進(jìn)行管理和干預(yù)，即使資源已經(jīng)幾近崩潰甚至物種滅絕，環(huán)境惡劣已經(jīng)不適合人類居住，無度的欲望總是能夠輕而易舉地沖破脆弱的防線。所以，必須對人類無度的欲求進(jìn)行有效的控制，才能實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的有效維護(hù)。

3.法條相互沖突使法律適用存在問題

有立法權(quán)的各部門在制定法律或法規(guī)時所依據(jù)的立場不同，加之法律規(guī)定的部分內(nèi)容原則性太強(qiáng)，法律與法規(guī)之間存在著不相適應(yīng)甚至沖突的現(xiàn)象，在法律適用過程中就會出現(xiàn)避重就輕或無所適從的情況，也使執(zhí)法難以達(dá)到立法的預(yù)期。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第37條規(guī)定“未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門同意，擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)排放的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令安裝使用，并處以罰款”。從該條的表述可以理解為，如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設(shè)施，即使污染物排放超過標(biāo)準(zhǔn)，也不能認(rèn)為其行為違法。但依據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，由此可見，一旦排放污染物超出標(biāo)準(zhǔn)就屬于違法行為。由于以上法律條款存在不相適應(yīng)之處，使得相關(guān)部門在執(zhí)法上難以準(zhǔn)確把握。

4.地方立法的區(qū)域特性不明顯

目前，多數(shù)地區(qū)的做法往往是中央一出臺法律，地方馬上出臺相應(yīng)的條例和辦法，或拿來其他地區(qū)制定的法規(guī)制定本地區(qū)的資源和環(huán)境法規(guī)，缺乏“本土化”的調(diào)研，單純的重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏地方特色、有效的監(jiān)督和可操作性，導(dǎo)致條文重復(fù)，“水土不服”。即使有些認(rèn)為具有地方特色的特殊區(qū)域的保護(hù)規(guī)定，往往也是將本轄區(qū)的重要區(qū)域列出，他省的相關(guān)條文只改一下區(qū)域名稱，內(nèi)容不變。

5.法律執(zhí)行過程仍存在一定的問題和困難

針對資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作仍存在六大“軟肋”：一是法律與法規(guī)之間存在不相適應(yīng)甚至沖突的地方不少，使執(zhí)法難以達(dá)到立法的預(yù)期。二是現(xiàn)有法律政策原則規(guī)定多，可操作性的規(guī)定少，早期的一些法律政策提出的處罰措施和處罰幅度明顯與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，對違法企業(yè)的處罰額度過低，已缺乏震懾力。三是地方保護(hù)主義嚴(yán)重干擾執(zhí)法，為追求地方政績或地方財政收入，官商結(jié)合、監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍。四是執(zhí)法監(jiān)督工作薄弱，有些地方存在內(nèi)部監(jiān)督措施不健全，層級監(jiān)督不完善，社會監(jiān)督不公開。五是節(jié)約資源的法律制度設(shè)計(jì)偏重行政監(jiān)管，沒有充分運(yùn)用市場手段和經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)節(jié)約型的能源消費(fèi)，行政監(jiān)管方式又比較單一，法律條文中多為義務(wù)性的規(guī)定，使得企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使下，資源節(jié)約的內(nèi)驅(qū)力不強(qiáng)。六是相關(guān)部門的配合機(jī)制不健全。資源和環(huán)境保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，它需要多個職能部門的配合和支持，才能取得明顯成效。

四、建設(shè)“兩型社會”的法律對策

2005年的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，首次把建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會確定為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。建設(shè)“兩型社會”，必須進(jìn)行法律制度上的創(chuàng)新和改革，法律制度的完善，也是“兩型社會”建設(shè)的基礎(chǔ)性保障。

1.“兩型社會”法制建設(shè)必須堅(jiān)持黨的理論指導(dǎo)

中國特色的法治建設(shè)基于中國特色社會主義的一系列理論與實(shí)踐，因此，中國的法治建設(shè)必須堅(jiān)持黨的理論指導(dǎo)和政府的主導(dǎo)。“兩型社會”的資源節(jié)約與環(huán)境友好，都是“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政理念的具體貫徹，是服務(wù)型政府“以人為本”的施政理念的具體實(shí)踐。堅(jiān)持黨的理念指導(dǎo)，通過政府主導(dǎo)，完善民主政治制度，才凸顯權(quán)力依據(jù)；加強(qiáng)立法、普法與執(zhí)法，才昭示法律權(quán)威。只有這樣，“兩型社會”的法治建設(shè)才能在實(shí)踐中真正給公眾帶來安全和希望。

2.“兩型社會”的法律制定應(yīng)調(diào)整立法觀念

對現(xiàn)有的《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》《中華人民共和國固定廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國放射性污染防治法》等法律的立法原則、立法目標(biāo)作系統(tǒng)性的調(diào)整，把立法的目標(biāo)從被動防治轉(zhuǎn)向積極保護(hù)。對光污染、熱污染以及可能出現(xiàn)的新污染項(xiàng)目盡快出臺新的法律，對污染標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)重新修訂公布，以適應(yīng)新形勢下的環(huán)境要求。

3.“兩型社會”的地方立法應(yīng)凸顯地方特色

法律對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的支持，不僅表現(xiàn)在對落后項(xiàng)目的否定，更體現(xiàn)出政治的穩(wěn)定。地方立法的針對性、便捷性、穩(wěn)定性，為主導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向提供了有力的保障。加大地方立法支持力度，依法規(guī)范“兩型社會”建設(shè)的發(fā)展方向。在立法觀念上，地方立法應(yīng)立足于社會現(xiàn)實(shí)，順應(yīng)社會前進(jìn)的時代需求，實(shí)現(xiàn)地方性和全局性、穩(wěn)定性和靈活性、科學(xué)性和先進(jìn)性、現(xiàn)實(shí)性和前瞻性的結(jié)合，在反映、揭示、規(guī)范本地特殊性的同時，發(fā)揮急需先立的開拓精神，敢于在中央尚未立法的領(lǐng)域開展試驗(yàn)性立法，為全國制定法律、法規(guī)探索經(jīng)驗(yàn)，如河南省的首部固體廢物環(huán)境保護(hù)方面的立法：《河南省固體廢物污染環(huán)境防治條例》就走在全國前列；在立法操作上，地方立法宜細(xì)不宜粗，體現(xiàn)地方特色的、操作性強(qiáng)的地方立法才能保障民生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只有對地方特色進(jìn)行不厭其煩的調(diào)研，作出詳細(xì)備至的規(guī)定才能真實(shí)保護(hù)本地區(qū)的特有資源和環(huán)境。例如《2012年河南林業(yè)生態(tài)省建設(shè)實(shí)施方案》《河南省河道采砂管理辦法》等，這些地方性法規(guī)必須充分體現(xiàn)地方文化、風(fēng)俗以及社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特性，而不能照搬照抄上位法或他地立法；在立法體系上，建立整體性強(qiáng)的地方立法體系，以免造成地方在資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)方面的空白保護(hù)區(qū)域。

4.“兩型社會”的法律規(guī)定應(yīng)增強(qiáng)可操作性

對現(xiàn)有的法律政策進(jìn)行一次系統(tǒng)的梳理，經(jīng)過調(diào)研，加強(qiáng)制定法律條文的可操作性。例如對排污生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的處理可明確為三個層次：對不符合產(chǎn)業(yè)政策、不能進(jìn)入環(huán)保審批程序的，應(yīng)依法予以關(guān)閉；對符合產(chǎn)業(yè)政策，但無環(huán)保審批的，應(yīng)在期限內(nèi)補(bǔ)辦手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)、排污不達(dá)標(biāo)的可依法予以關(guān)閉；對符合產(chǎn)業(yè)政策，有環(huán)保審批但排污不能達(dá)標(biāo)的，責(zé)令限期治理，逾期未完成的，責(zé)令停產(chǎn)或關(guān)閉。在法律制定中加大對浪費(fèi)資源或造成環(huán)境污染企業(yè)的處罰力度，使企業(yè)受到處罰的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本，有效提高監(jiān)管和執(zhí)法的力度，達(dá)到鼓勵治理、鼓勵節(jié)約的社會效果。

5.“兩型社會”的法律制度應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督作用

建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是全黨、全國人民當(dāng)前的一件大事。“兩型社會”法律制度的建設(shè)必須以《憲法》為核心，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，資源管理和環(huán)境保護(hù)不僅是執(zhí)法部門的事，還要在全社會形成良好的監(jiān)督和管理氛圍。為此，可以在各級政府及部門建立一套考核機(jī)制，完善綠色政績考核制度，實(shí)行嚴(yán)格的行政問責(zé)制度。加強(qiáng)公眾監(jiān)督環(huán)境違法行動，通過完善政務(wù)信息公開、健全民主決策、拓展公眾參與渠道等方式，建立相關(guān)部門和公眾之間的直接聯(lián)系，加強(qiáng)公眾對資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。并通過網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體的宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)全社會的環(huán)保和節(jié)約意識，形成參與資源和環(huán)境保護(hù)的自覺行動。

五、結(jié)語

建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，是我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處的必然選擇，也是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持不懈的艱巨任務(wù)。建立健全與“兩型社會”建設(shè)要求相適應(yīng)的法律體系，要把科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、新型工業(yè)化、環(huán)境友好型社會等先進(jìn)理念貫穿其全過程，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源消耗和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題入手，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，采取有力措施，逐步與國際慣例接軌，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境友好、人與自然和諧的相互協(xié)調(diào)和有機(jī)統(tǒng)一，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

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