協作性公共管理視角下地方政府應急管理創新

秦長江

(中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450003)

協作性公共管理視角下地方政府應急管理創新

秦長江

(中共河南省委黨校 公共管理教研部， 河南 鄭州 450003)

地方政府應急管理綜合協調能力不足問題、突發事件的本質特征、通訊技術的快速發展、社會力量的快速成長共同決定了我國地方政府加強應急協作創新的緊迫性。協作性公共管理理論強調多元治理主體的協作，管理方式上摒棄命令鏈條式的管制，更多地強調溝通、協商與合作。創建協作性應急管理模式需要從提升協作共識，完善法律法規，健全體制機制等方面著手。

協作性公共管理 地方政府 應急管理

一、我國應急管理亟需加強多元協作

隨著我國改革的逐步深化，社會風險不斷增加，突發事件的高發態勢不斷增強。無論從突發事件本身的特點，還是目前政府應急管理模式或者從國際應急管理的發展趨勢來看，在新的形勢下，應急管理非常需要各方面的協作，包括地方政府之間的協作、不同層級政府機構之間的協作、政府與其他主體之間的協作。

(一)突發事件的突發性和不確定性要求加強協作

傳統應急管理模式強調政府在其中的核心作用，這有其一定的合理性。因為在應對各種突發事件的過程中，無論是事前的預防、事中的處置還是事后的恢復重建，起到核心作用的都是政府。但是，諸多突發事件應對的實踐似乎表明，政府這個核心主體，在諸多方面存在著先天不足和失靈的情況。突發事件具有突發性和不確定性，而擅長于處理常態下行政管理的政府部門要想有效地處理突發事件需要有足夠的信息和資源，提前預知并預防突發事件的發生，并盡可能地將事件控制在萌芽狀態。但現實常常是信息不對稱、資源匱乏、應對方法錯誤，極大地制約了政府應對的成效。特別是面對自然災害時，政府主導的突發事件應對中，政府在事實上并不是最早到達現場的。從效益成本的角度來說，以政府為中心的應對方式是不經濟的，需要社會其他主體的廣泛參與，比如相關的民眾個體、民間組織以及各類企業、各類專業團隊等，充分發揮各自的優勢和專業特長，整合更多社會資源，最大化地利用企業和社會團體力量，提高應急管理的水平，減少突發事件的危害。

(二)突發事件的跨域性和跨部門性要求加強協作

隨著人類經濟社會的發展，社會管理中一個新的現象就是疑難問題的出現。這些問題不能夠輕易應對，需要多方主體、多種方法、反復處理，并且往往不能得到根本解決。疑難問題不僅具有超復雜性，同時還具有跨區域性、跨部門性。這兩種特性都要求政府主導的應急管理模式需要更新，因為在很多情況下突發或災難事件的危害程度遠遠超出單個部門和地區的應對能力，不是一個部門或地區就能有效完成的。突發事件的起因往往是多方面的，發生過程也不是孤立的。突發事件越復雜，涉及的部門越多，特別是當跨越不同行政轄區時，則應急管理難度越大，越需要有效地組織和加強跨地區、跨部門的協作，構建協作性應急管理網絡，通過資源共享、信息共享、知識共享以及適當的補償機制，達到對應急管理的全覆蓋。以2005年松花江污染事件為例，從跨界影響看這是一起跨省界污染事件，涉及到的區域有黑龍江省和吉林省，同時涉及到政府、企業和群眾三方主體，其中政府部門又涉及中央政府和地方政府的安監部門、水利部門、環保部門，還涉及松遼水利委員會。企業方面有兩個大型國有企業及其主管單位國資委。

(三)信息通訊技術和社會組織力量為協作管理奠定了基礎

現在正處于信息大爆炸的時代，信息通訊技術的快速發展推動著政府管理的創新，從最初的電子化政府到電子治理、網絡治理，都是政府管理為迎接新的挑戰而做出的具體措施。信息通信技術的廣泛應用，在技術層面上保證了組織、部門和機構之間信息的共享，為公民更多地參與公共空間和公共活動提供了技術條件。同時，隨著經濟體制和政治體制改革的推進，我國公民社會得以快速成長，大量的民間組織產生，民間力量壯大，公民參與政治活動的意愿和追求自身權利的愿望更加強烈。新媒體和自媒體帶來的信息傳播革命為政府與社會合作創造了平臺，提供了更多的條件和機會。

二、協作性公共管理理論及其價值啟示

(一)協作性公共管理理論

協作性公共管理是在新公共管理理論逐漸式微的背景下產生的一種地方政府治理理論的新模式。協作性公共管理強調橫向、縱向和跨部門三個維度上的協作，包括政府組織內部的縱向協作，政府內部和不同部門之間的橫向協作，以及政府部門、私部門和第三部門及公民之間的跨組織協作。協作性公共管理在組織結構、管理過程、領導方式、權力關系等方面與傳統官僚體制下的單個組織安排都具有不同的特點[1](P3)。該模式關注的是為實現共同目標在政府多部門關系中開展跨界合作，最大限度地協調整合政府資源，發揮社會各界作用，攜手應對單個組織無法或不易解決的政治、經濟和社會問題。這種管理既是一種協作過程，也是跨部門合作體制機制的設計和實施。

(二)協作性公共管理理論在應急管理中的應用

協作性公共管理已成為發達國家公共管理部門的重要活動。在歐美，公共管理領域已實現跨組織協作和跨地區協作。在學術界，協作性公共管理理論逐步成為主流理論，并衍生出協作性危機管理、協作性資源管理、協作性流域管理和協作性公共服務供給等研究領域。協作性公共管理理論在危機管理中的應用最明顯的體現就是國外危機管理體系對“多元治理”理念的推崇，強調應急管理系統的多元協作特征，認為應急管理的主體不僅僅是政府，還應該有意識地讓更多的非政府組織、企業、個人等通過有序的途徑參與到突發事件應對的各個環節，充分發揮各個主體的優勢，特別是增強基層社區層面的抗災害能力和自救能力，這樣不僅能夠實現資源整合，同時也為政府分擔、降低行政成本。

實踐中，協作性公共管理的理念已經全方面滲透到歐美國家的危機管理中。政府與社會合作的應急管理模式的研究與應用逐步成熟起來，整合式、協同式的危機管理體系逐步得以確立，應急管理的法律制度、運行機制也在逐步完善。例如，美國應急管理體系是以國家應急管理事務局為主、多部委協同合作以及州際跨域協作的應急管理組織。在縱向上，形成了以中央和地方各層級聯動格局。在橫向上，各州之間通過《州際應急管理互助協議》等達成形式多樣的區域間協作安排。再加上美國民間組織發達，社會力量參與應急管理的渠道也比較順暢，這樣就形成了政府與社會、中央與地方、地方與地方之間的應急管理網絡，實現應急管理組織的網絡化、制度化。

三、我國地方政府應急管理協作中存在的問題

目前，我國的應急管理體系初步形成了以“一案三制”為框架，“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。從中央到地方各個層級根據突發事件的具體情況，臨時成立由當地政府、相關部門和駐地軍隊的相關領導組成的應急指揮機構，負責指導突發事件的應對工作。雖然《國家突發公共事件總體應急預案》和《國務院關于全面加強應急工作的意見》等明確提出要求加強各地區、各部門以及各級各類應急管理機構的協調聯動，做好縱向和橫向的協同配合工作，部分省市也已經建立了應急聯動系統和工作機制，將公安、消防、醫療、交警等應急資源進行整合協調。但是，實踐中“綜合協調”方面的經驗明顯不足。由于行政管理體制下的條塊分割思維模式盛行，部門分散、物資分散、信息資源不能共享、不能動態協調、組織化制度化程度低等問題普遍存在，導致應急管理中的碎片化現象突出，區域間、部門間和層級間難以形成協同效應。

(一)協作意識不足，動力機制缺乏

協作意識不強是目前地方政府應急管理中的通病：一方面是政府與政府之間的協作；另一方面是政府與非政府組織之間的協作。在常態下，受我國傳統政治文化和行政區行政的影響，加上政治錦標賽效應和現行干部考核機制的推動，府際關系一直呈現出競爭多合作少、競爭激烈合作松散的態勢。常態下行政機關的官僚制體制帶來的條塊分割和部門主義，在突發緊急狀態下得到數倍的效應放大。近年來，地方政府逐步認識到合作對地方經濟發展的重要作用，也陸續開始推出更加開放性的合作措施，不過，地方政府對于協作也存在認識上的誤區，下意識地只想從協作中獲益，而不樂意做出讓步和分享。其實，協作包含協調與合作兩方面的意思，協作是更高層次更大頻率意義上的合作。參與協作的各方之間，通過共同制定規則，完成共同目標，實現資源共享，達到整體效應。再看政府與非政府組織之間的協作，由于非政府組織在應急管理中有其獨特的資源優勢、專業優勢、效率優勢，但是由于政府與非政府組織之間協作機制不暢，導致我國突發事件處理中一直都是政府在唱獨角戲，而非政府組織雖有心有力卻發揮不出來。

(二)協作法律不完善，制度化程度低

應急管理相關法律規定了應急管理按照屬地管理和分級管理的原則，對于跨域突發事件的處理只是原則性地規定了地方政府的角色和職責，并沒有對區域間的協作做出明確的規定。因此，實踐中各地協作經驗不同，協作主體間的權、責缺乏明確規定和法律保障，應急協作缺乏硬性約束，具有臨時性、隨意性、短期性的特點。在地方政府間應急協作方面，法律主要針對單種災害或危機事件，法律法規覆蓋面單一，部門主義嚴重，部門間的合作主要是聽從上級指揮，缺乏制度性安排。另外，由于法律法規對民間組織在應急管理中的責任沒有明確界定，因此民間組織參與應急應對處于被動地位。實踐中民間組織參與應急管理，要么是危機發生后的自發行動，與政府部門缺乏合作；要么是響應政府號召采取配合行動，具有臨時性特征，缺乏法制規范，協作效果甚微，甚至會出現工作重疊、資源浪費、交通堵塞等志愿失靈現象。

(三)應急協作體制不完善，協作效率低

我國當前的應急管理受行政管理體制的直接影響，應急反應系統很少有針對突發事件的跨界性設計，具有明顯的分割性和碎片化特征。從縱向上來看，地方政府應急管理層級以四級和三級為主，通過行政命令形成自上而下的應急決策方式和反應機制導致上級權力重心上移，而基層對上級因為過度依賴而缺乏主動性和創新能力。從橫向上來看，存在著部門分割和條塊分割，導致部門間、區域間難以形成協力。在我國現階段應急管理中，其明顯特點就是單災種、部門型管理模式[2](P61)。不同類型的災害和突發事件，歸相應的部門管理，各部門之間規章制度、工作權限、工作方式各異，權力和責任劃分模糊，條塊不能有效融合，不利于災害應對中信息、物資、人員的統一調度。在跨域特征明顯的突發事件中，這種情況尤為突出。例如，南方暴風雪災害事件和松花江污染事件就是典型例證。

(四)民間參與渠道缺乏，應急主體單一

政府憑借其掌握的資源和權力主導甚至壟斷著公共政策過程。盡管我國民間組織近年來發展壯大，參與應急管理的迫切需求迅速增加，但是目前的應急管理體系重點依然是強調政府的主導地位。社會組織和民間力量參與應急管理的渠道不暢通，未能充分發揮其特有的優勢與作用。應急預案的編制中政府機關閉門造車，開放性不足，對社會組織管理僵化，不利于社會組織應急管理能力的提升。不重視“外腦”的作用，不能充分發揮專家學者的作用。政府救援隊伍與民間救援隊伍缺乏聯合應急演練，社會組織的自發行動與地方政府缺乏互動協調[3](P23)。區域之間、部門之間和主體之間的協作責任追究機制不健全，責任認定難度大，應急問責懲罰機制不完善，導致應急合作中出現相互依賴和推諉的現象，不利于協同效應的發揮。

四、推動我國地方政府應急管理協作創新的建議

在協作性公共管理視角下，推動我國地方政府應急管理創新，建立協作性應急管理模式，需要從提升政府應急管理的協作意識、完善法律法規、健全體制機制等方面對協作應急體系進行創新。

(一)摒除傳統屏障，形成地方政府應急管理的協作共識

當今社會進入到越來越強調雙贏的協作治理時期。政府應急管理首先需要從理念上打破傳統的行政區行政治理理念，更加具有全局觀念和整體觀念，打破影響協作治理的體制障礙，建立區域治理理念和協作共贏的理念。無論是應急管理預案的編制、應急決策過程、事后補救階段，都要強調地方政府、企業、個人等多元主體的共同參與，充分發揮各個主體的優勢，加強協作主體間的溝通與交流，減少誤會，通過合作溝通建立伙伴關系，達到共贏的目的。

其次要打破地區保護主義和區域壁壘，實現應急管理的區域資源優勢互補，實現信息共享，建立多渠道、多領域、多元化的協作應急體系。要求政府主動有所作為，處理好政府與社會的關系，政府改變獨斷的工作作風，樹立社會共治觀念，從不擅長的領域中退出，通過教育、宣傳等多種形式，塑造應急協作文化，提高民間組織的應急協作意識。處理好各級政府之間的關系，推動傳統的自上而下的權力關系向上下互動的權力關系轉變，完善應急狀態下的政府績效考核體系，充分調動應急管理中基層的主動性和創造性。

(二)完善法律法規，提升應急協作的制度化和程序化

借鑒美國、日本等國家通過立法的形式推動地方政府間協作的經驗，對我國跨區域、跨部門應急管理協作進行頂層設計，通過地方政府間簽署具有強制力的應急合作協議，建立常態化、制度化和組織化的區域應急管理協作框架。在此框架下確立具體行動戰略，建立綜合性應急救援協作隊伍，加強應急隊伍聯合演練，推動非常態下主體間的有效協作。在強調中央統一協調和屬地管理相結合的同時，以契約為保障，從法律、組織和技術層面推動區域應急管理協作的體系建設，使得跨部門、跨區域的應急協作有法可依，明確界定各主體在應急協作中的權責關系。

擴大應急系統的開放性，加強政府與社會組織的協作。加快推進社會組織參與應急管理的制度建設，并加強社會組織參與應急管理的配套制度建設，通過政府購買公共服務、公私部門伙伴關系等方式吸納社會組織參與，明確協作應急中的內容、方式、程序，建立激勵和利益補償制度，完善責任追究和獎懲制度，通過統一的利益協調，提高應急協作的預期，調動應急協作的積極性和主動性，形成政府與社會協作應急的局面。

(三)健全應急協作機制，完善信息發布機制

設置權威性協調機構，完善聯動應急機制。突發事件具有復雜性、緊急性、跨域性等特征，導致條塊分割的應急管理體系效果不佳。解決這一問題有兩個思路：一是增加大量專門機構和人員；二是在原有機構的基礎上加強協調。前者由于行政成本過高而不具有可行性，因此有必要設置跨區域、專業性、權威性的管理機構作為管理中心，協調各方的利益爭端，促進交流和溝通。結合我國大部制改革的推進，可以借鑒美國在中央政府層面成立專門的突發事件管理機構，機構的主要人員可以由政府職能部門代表、專家學者、民間組織代表組成，負責全國應急協調的規劃部署和日常管理，整合各個職能部門的應急管理職能，并以各職能部門為依托，組建專業應急協作隊伍，教育、培訓基層應急組織，推動基層力量參與應急應對。鼓勵民間組織成立專業性質的應急隊伍，并通過行業協會等渠道在平等協商和自治的基礎上建立權威性的組織，同時起到協調政府與社會組織的作用。

完善信息發布機制，促進信息共享。信息對于應急管理而言具有非常關鍵的作用，不僅是地方政府正確決策的前提，而且是社會組織和民眾對突發事件反應的決定因素，更是推動應急協作的必要條件。而且，信息必須準確、及時、全面、客觀，才能起到積極作用。我國《政府信息公開條例》對于應急管理信息的公開有著原則性的規定，但是細化不夠，并且沒有得到全面的真正的落實。所以必須加快完善《信息公開法》，推動電子政務的發展，利用政府網站、手機短信、新聞發布會等主流媒體拓展信息溝通渠道，正確引導微信、QQ群等新媒體和自媒體在應急管理中的作用，提高應急管理中信息公布的及時性、權威性和有效性。推動政府不同信息系統之間的對接和融合，通過門戶網站實現全社會信息資源的共享。政府要主動與媒體發展良好合作關系，與媒體加強信息溝通，培訓政府工作人員與媒體打交道的本領，提高新聞發言人的素質，充分發揮社會媒體在應急管理中的正面作用。

[1] 秦長江.協作性公共管理：理念、結構與過程[D].上海：上海交通大學,2012.

[2] 羅章,李韌.中日應急管理體制要素比較研究[J]．學術論壇，2010(9).

[3] 寧曉鳳.我國地方政府自然災害應急管理中的組織合作問題研究[D].重慶:重慶大學,2012.

(責任編輯：董紅克)

LocalGovernmentEmergencyManagementInnovationinthePerspectiveofCollaborativePublicManagement

QIN Chang-jiang

(DepartmentofPublicAdministration,PartySchoolofHenanCommitteeofCPC,Zhengzhou450003,China)

Lack of comprehensive coordination skills in emergency management, the nature of the emergence, the rapid development of communication technology, the rapid growth of social members jointly determine the urgency to strengthen of the local government emergency collaboration innovation. Collaborative public management theory emphasizes the coordination of multiple governance bodies, abandoning the the command-chain control management style, more emphasis on communication, negotiation and cooperation. To create collaborative emergency management mode needs to improve collaboration consensus, to perfect legal laws and regulations, and to improve the systems and mechanisms and so on.

collaborative public management; local government; emergency management

2014-09-15

秦長江(1980—)，男，河南尉氏人，中共河南省委黨校公共管理教研部講師，博士。

C915

： A

： 1008—4444(2014)06—0028—04