美國城市化進程中城市學校的管理變革*

● 李朝陽

城市化是一個涉及人口、經濟、社會組織、城市領導、城市文化、城市建設等因素的生態復合體。隨著美國19世紀末20世紀初城市化的推進，城市成為美國生活的中心，而教育是這個進程中一個不可回避的課題，尤其是位于美國大城市中的城市學校隨著城市化逐步興起，以便服務居住在大城市地區學生和家庭的教育需求。教育制度的發展需要更加復雜的管理。而本文研究問題便由此而起：在新的環境中美國城市學校的管理如何變革？變革中不同階層的權力博弈如何展現？變革主旋律是什么？變革有什么特點？美國城市化中城市學校的管理則展現了這一過程。本文擬對此時期城市學校的管理變革進行研究，以揭示城市化進程中的教育變遷。

一、美國城市學校管理變革的歷程

20世紀初，美國城市學校爭奪教育權力的兩大決策體制一方以選區為代表，另一方要求將城市學校的控制權集中到專家之手，這些改革者試圖在整個城市內選舉校董會代替選區內的選舉，要求建立一種更專門化的、規定明確的等級制科層秩序管理學校。在城市學校管理權的爭奪過程中充滿不同階級的權力博弈和價值觀沖突。

（一）集權化：城市學校管理權的爭奪

1.紐約“百人委員會”的學校戰爭

1896年廢除選區教育委員會權力的“學校戰爭”是集權化的倡導者和反對者的斗爭。這場斗爭破壞了下放的權力。倡導者制定了學?，F代化的藍圖，他們認為集權化運動是民眾反對坦慕尼協會的起義。倡導者指出：在紐約如此滲入外國的影響、語言和觀念，而使學校受到地方控制，這種控制的影響是非美國的。很多地區有成群外國人，幾乎聽不見一句英語，生活方式令美國人感到反感。[1]在集權者看來，移民窮人顯然不適合管理自己的教育事務。而選區制度捍衛者認為政黨不僅是一種獲得個人進步和影響的手段，也是解決或容納異質城市中不同價值和權力的手段。他們指出學校的地方控制保證教育者對社區期望做出積極反應。他們稱倡導者是貴族和理論家，對學校體制無深入了解。倡導者回應這種階級差別的挑唆者是“公共和平的敵人、傻瓜或煽動者”。[2]1896年4月在市長簽署廢除選區委員會議案時，集權者贏得學校戰爭。

2.費城的“1905 年革命”

1885年費城公共教育協會試圖摧毀選區委員會，解決學校管理和公共教育委員會的任命，廢除地方和人為的分割。1895年協會向哈里斯堡立法機關提交議案，遭到地方委員會代表的強烈反對。反對者在聽證會和《塔格特時代》散播對改革者勢利行為的奚落。而改革者是有社會地位的人，他們要么被載入《費城藍皮書》，要么被列入《社會名人錄》。1903年學校董事受賄的罪行，再加上全國雜志和地方報紙對學校腐敗強有力的曝光，重振了改革運動。集權者致力于把費城從政治墮落中挽救出來。為回應公眾對誠實和效率的要求。州領導人也贊成學校重組委員會議案，立法機關全票通過提議。新法律廢除了選區委員會的權力，改革者稱它為費城的1905年革命。

3.圣路易斯學校章程的修訂

責任從董事移位督學是圣路易斯學校邁向強大的中央控制的第一步。本著信奉效率和經濟原則的精神，學校通過引入分級課程、學區計劃、標準化的建筑和受過專門訓練的專業教學人員，實現統一性。學校示范章程與韋伯所述的新官僚體制特征相同：理性和有秩序的程序制度，權力從選舉的官員或有魅力的領袖移交給官僚，這些官僚經過專家訓練，履行專門而明確界定的職能。[3]章程目的在于更有效更負責任的管理，它采用同時代公司鏟除腐敗行為的模式，除了制止董事會干預體制的日常事務外，還限制董事會的財政責任和政策。行政權力集中在高度專業化的職員手中：建筑物委員、秘書——財務主管、審計員和教學督學，這加強了專家控制運作實力。根據新安排，督學成為體制中最強大的個體。督學被賦予任命、調動與提升教師，改革教科書，維持學校紀律的權力。

總之，在以上案例中倡導者是市民精英成員，他們認為結構改革是創造有效的、理性的、非政治的學校官僚機構的需要。反對者是與體制有著政治或職業利害關系的人。特殊的政治策略和技術依賴地方政治環境。但每個案例的中心思想和策略相似，它早先改變了美國生活的其他方面，現在又重塑了城市學校。在集權化之后，與決策過程中校董會規模和社會階級成員資格變化同樣重要的是，公司董事會具有專業化職員的模式成為一種規范。集權化帶來學校管理者角色的變化。當教育家應對諸多困難時，擔心混亂和無序，所以他們贊成集中和嚴格控制。

（二）效率與分化：管理變革的主旋律

通過集權化抓住機會的教育改革者獲得了對城市學校的實質性權力。這些關注效率的管理進步主義者極力強調學校教育目的與經濟的一致性，他們特別關注改善教育機構的組織安排，力求使學校運作盡量順利有效。

表達管理進步主義者方向的第一個詞是“效率”。在美國教育制度擴張時期，許多城市發展迅速，它們每年接收成千上萬個新兒童。這需要不斷建立新學校、培訓額外教師、設置新課程、購買書本和其他供應，這給學區資源帶來很大壓力。這使得公眾更加關注如何處置城市學校的大量預算，擔心被指定用于教育的稅收資金的低效能和腐敗。而在19世紀末公共教育資金流進某些特權人物的腰包是很正常的事情。這使公眾意識到在公共教育組織和管理上需要參與者擁有更高的專業精神。隨著城市學校面對更大需求，預算也變得越來越大，這些問題對于學校領導者來說迫在眉睫。

這些關注導致一場普遍運動，就是1890-1920年在美國城市建立集中的高效的學校制度。上千個市政當局從選區級的學校委員會轉變為官僚式的統治管理模式。這是進步教育改革中管理動力的重要成就之一。城市學校逐步由整個社區或市政當局選舉的委員會掌管，有憑借經驗和專業能力選舉產生的督學管理學校，而不是由政客選舉的地方負責人掌控學校。效率成為學校領導的時新口號。

表達這一時期管理變革的第二詞是“分化”。分化一詞闡述了此時變化的城市社會組織。社會角色的差異與逐步發展的勞動分工和市場有關。管理進步主義者認為基于個體自然興趣與能力分配不同的社會角色，使得專業化與分化進程更加合理。為達到目的，他們采用分化表達學校區分學生不同目標的投入，以代表學校致力于區別為學生指定的不同目標。這有異于前幾代教育者強調主體——共性與伙伴關系。伴隨管理進步主義者的來臨，更加凸顯分化與專業化，學校變成學生開始朝向不同命運的場所。管理進步主義者正創造一種模式來從有限的資產中實現最大可能的利益。這些發展引起學校管理和控制的新形式——官僚體制。

（三）官僚體制的植入：管理模式的確立

如韋伯所說，官僚體制作為規章制度的體系發展，由授權的個體根據日益復雜的行為規范監測分配資源。這種組織形式以理性和客觀的方式分派權力和資源，代表著公正和效率的價值標準。在19世紀末它認為有必要在學校預先阻止腐敗和政治干預。城市學校制定詳細規則管理成員行為，創造任命公職的等級制度。城市學校體制委員會認為城市學校需要權力專門化的管理結構。

隨著城市學校體制更大更集中的發展，官僚管理模式無處不在。官僚規則為學校提供統一高效的服務。設計這些資源分配和控制的管理進步主義者試圖建立教育組織的“一種最好體制”，使學校管理的官僚模式成為有效管理的最佳選擇。[4]在新的官僚體制下，學校由無黨派選舉的學校董事會操作，學校運作得到提高和完善，創建了城市學校領導的新風氣。隨著等級權力和職能的專業化，它們有效進行大型復雜的任務。管理進步主義者的官僚改革是對大型復雜的城市學校體制的響應，也是對教職員工一致行為的回應，成功構造了城市學校的結構。

二、美國城市學校管理變革的特點

（一）追求效率和科學化

隨著城市學校官僚體制的日益復雜，專門管理職位數量明顯增加，效率、合理性、公正成為城市學校的最高價值。作為科學和社會效率的倡導者，管理進步主義者與杰出的哲學家和選民構成一場政治教育運動。他們設法讓集中的委員會與督學掌控城市學校，以提高學校的運作效率。這使得集中的委員會學校督學獲得越來越大的決策權。他們把大部分精力投入到更經濟更有效的管理。學校管理成為一個專業化領域。

（二）課程管理的分化

城市學校課程的安排和組織因年級不同而有所差別，課程計劃使學校與社會建立新關系。管理進步主義者認為，學校應為學生未來生活面臨的任務作準備。他們構建體制的原則是“分化以滿足不同階級的學生需要”。[5]為了服務不同群體的學生，使學生適應未來的職業和社會角色，根據學生不同的背景和出路，設置相應的課程，并加強課程管理。

（三）美國化的提升

把城市多樣的種族人口變成美國公民是城市學校的使命。教育者確信完成這個使命需基本的讀寫能力和數學技能，重視美國歷史與價值觀念。通過義務入學、職業教育和公民身份達到這個目標。這是所有兒童公共教育的基石。對一些移民孩子來說，城市學校強調英語語言與標準化的表現規范，這有利于在他們父輩鄉村文化與美國社會掌權者的期望之間架起一座橋梁。市民也需獲得一些共同能力：熟練操作言語數字，遵照鐘表時間，填寫表格和行為模式。這以教育為手段把人們同化在一統社會里。但奠定家庭深層結構類型的族群與社區價值、角色與行為差異的背后，與城市公共教育要求相沖突。這種深層結構反映階級、宗教、城鄉、民族傳統、兒童撫養方法的差別。它們既涉及認知結構又涉及價值模式。

三、美國城市學校管理變革對我國的啟示

美國城市學校是應對城市化及其發展需要的一種重要教育制度安排。城市學校從根本上改變了美國教育的基本面貌(從以鄉村為主到以城市為主)，也改變了學校教育的目的、內容、功能和方式，在相當一段時間內成為美國教育的核心。由此，美國城市學校被置于美國教育歷史的中心，城市學校開創了許多體制創新，包括專業化、官僚化、大范圍的地區性制度建設，這些體制創新是我們現代教育的特點。在高度城市化的社會，因為它們的財富及對正規教育的需求，使得美國城市學校處于壟斷地位。美國城市學校的歷史表明，就管理而言，趨勢是走向更大權力的集中和永久性，這種趨勢以進步與改進為導向。[6]通過以上對美國城市學校的管理分析，對我國的啟示是：

（一）提高我國城市學校的管理效率意識

美國在世紀之交的城市學校的管理中，推崇效率，注重科學管理，設置專業教育督學管理學校，追求效率，讓決策來源于專家。為此，我國對城市學校進行管理時，應把學校管理權交給受過專業培訓的教育專家，有效地利用教育資金，提高學校的運作效率，使我國城市學校的管理真正成為一個專門化的領域。

（二）城市學校管理中顧及差異

美國在城市化進程中，充分考慮到差異，通過設置差異性課程滿足不同學生群體的需要。為此，我們在城市學校的管理中，面對各種各樣的學生，應按照學生能力、興趣和傾向，開設多樣性課程滿足學生需求，找到適合學生資歷的工作。顧及貧困兒童、弱勢群體、殘疾人士、農民工子女的教育，使流動人口適應城市生活，并融入城市教育，真正做到教育機會均等。

（三）建立城市學校管理信任機制

美國在城市化進程中，隨著人口的異質性、物質主義的崇尚，人際間信任走低，城市化也滋生出一些負面問題。我國在城鎮化發展中也面臨同樣的問題。這是城市化伴生的問題。為此，我們要試圖通過教育緩解城市化帶來的信任危機。在教育過程中建立管理信任機制，在家長、教育工作者、學生之間建立信任與尊重，使教育成為人力資本革命的前沿，充分發揮城鎮化發展中教育的軟實力。

（四）建立城鄉教育管理的伙伴關系

目前，美國的城市學校已基本上滿足了城市人口的教育需求，城鄉之間的時空差別逐漸模糊。而我國目前的教育資源主要集中在大城市，城市學校成為我國的教育重心，鄉村教育相對較差。為此，我國在發展新型的城鎮化中，要想實現教育的真正新型城鎮化，需要對處于劣勢的鄉村教育進行重組和改造，建立鄉村都市，構建城鄉教育長久的、互益的、聯姻的伙伴關系，實現城鄉教育資源管理的一體化，達到城鄉教育資源的共享。

[1][2][5]Tyack，David B.The One Best System：A History of American Urban Education[M].Cambridge，Mass.：Harvard University Press，1974：150-151，150，191.

[3]Troen， Selwyn K. The Public and the Schools： Shaping the St.Louis System[M].Columbia，Mo.： University of Missouri Press，1975：208.

[4]Rury,John L.Education and Social Change： Themes in the History of American Schooling[M].Mahwah， N.J.： L.Erlbaum Associates，2005：158.

[6]Philbrick，John D.City SchoolSystems in the United States[M].Washington， D.C.： Government Printing Office,1885:19.