論學校行政行為司法審查的廣度與深度*

●吳衛軍 張倩倩

論學校行政行為司法審查的廣度與深度*

●吳衛軍 張倩倩

近幾年學生起訴學校的案件頻發，由于我國現行立法對學校行政行為之界定非常模糊，導致司法實踐中困境疊現。學校是法律法規授權的行政主體，從司法審查之廣度看，學校對學生的嚴重紀律處分行為、招錄行為，以及頒發學歷、學位證書的行為等涉及學生基本權利的應當納入司法審查的范圍；從司法審查之廣度看，法院應側重于審查學校行政行為的程序正當性，且在審查時應當適用實質性審查的證明標準。

學校行政行為；司法審查；廣度；深度

隨著國家法治進程的加快和法制理念之普及，學校學生的權利主體意識日益增強，涉及學生與學校行政行為之間的爭議也逐漸增多。與此同時，我國教育法律法規和行政訴訟法對學校行政行為司法審查的相關規定卻極為模糊，引發司法實踐中困境疊現。這一現象逐漸增多，引發了學界的普遍關注與廣泛爭鳴。在我們看來，理性審視我國立法現狀，系統研究學校行政行為司法審查的廣度與深度問題，對于推動學校法治化進程與助力行政訴訟法之修改都有著重要的理論意義與現實價值。

一、學校行政行為司法審查之界定

所謂學校行政行為即學校管理行為，是指依法設立的學校基于法律法規之授權，依照法定程序單方面做出的對被管理者的權利、義務造成影響的具有行政權性質的行為。從對象上看，學校既要對教師進行管理，也要對學生進行管理。由于對教師的管理屬于人事法律關系的范疇，本文只涉及對學生之管理行為。此外，學校行政行為有具體行政行為和抽象行政行為之分，由于我國現行立法沒有將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，因此本文所研究的學校行政行為是學校的具體行政行為。[1]在我們看來，這一行為具有以下特點：

一是管理性。學校與學生之間不是一種平等的法律關系，而是命令與服從、管理與被管理的縱向法律關系，這種關系具有強烈的單方意志性，符合行政法律關系之特征。二是授權性。學校的管理職權來自于法律法規的授權，如《教育法》第28條規定，學校具有制定規章、學籍管理、頒發證書、招生、組織教學、獎懲等方面的職權。因此，盡管學校不是行政機關，但在法律法規授權的情況下，學校擁有對學生的管理職責，可成為依法實施行政權力的行政主體，具有行政職權。三是專門性。學校是以教學、科研活動及服務社會為主業的社會法人，其行政管理行為具有較強的專業色彩，特別是涉及學術評價的行為，需要專門知識與特殊技能才能弄清，這就決定了法院在進行司法審查時應保持必要的克制與謙抑。四是效力先定性。這是指已經做出的學校行政行為不管合法與否，即被視為有效的行政行為，在沒有被上級部門或法定審查機關的撤銷之前，相對人必須依照行政行為的要求行事。[2]這一特點決定了學校行政行為符合一般行政行為的基本特征。

在我國，司法審查是指法院對行政主體做出的行政行為進行審查，依據行政訴訟法之規定確定行政行為是否合法。[3]行政訴訟法規定的行政訴訟受案范圍決定了法院可以對哪些行政行為進行司法審查。學校行政行為具有一般行政行為的特征，理應納入司法審查的范圍。但審視《教育法》等單行行政法律及行政訴訟法，不難發現，這些立法并未對學校行政行為的司法審查有明確的規定。這種情形導致司法實踐中同類案件由于管轄法院不同，其是否受理、如何審查存在較大爭議，嚴重影響了行政訴訟功能的有效彰顯與學生合法權益的有效保障。2002年10月1日起施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第一款規定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍；同時該解釋第二款還明確列舉了排除司法審查的事項。僅僅從該解釋的內容看，學校行政行為似乎并未被排除審查，但由于立法及司法解釋的模糊化處理，導致實踐中各地做法不一致的現象。因此，我們認為，對學校行政行為司法審查的廣度與深度進行研究并提出改革思路，可以在有效維護學生合法權益的同時，保證學校教育教學管理正常有序進行，推動學校管理行為朝著法治化和科學化的方向發展。

二、學校行政行為司法審查的廣度

司法審查制度的廣度是指司法機關能否審查學校行政行為，以及對哪些學校行政行為可以進行司法審查。在這一問題上，應當借鑒域外其他法治發達國家、地區現有立法與司法實踐的基礎上，結合我國傳統法律文化以及當前國情加以確認。我國是有中國特色的社會主義法律體系，在法典編撰、訴訟程序、法律思維、法律技術等方面與大陸法系國家比較相似，因此，在探討學校行政行為司法審查廣度問題上應當優先考慮大陸法系國家、地區的相關經驗。德國是大陸法系的代表國家，對其制度及實踐進行考察具有一定的代表性。

起源于德國的“特別權力關系”理論①，將學校行政行為排除在司法審查范圍之外，但是隨著憲政發展以及現代法治觀念不斷進化，這一理論出現了越來越多的弊端，導致行政權力肆意擴張，相對人基本權利得不到保障。因此，早在1956年就有德國學者提出將“特別權力關系”理論衍變成基礎關系與管理關系。該理論認為屬于基礎關系的行政行為是外部行政行為，可以受到司法審查；屬于管理關系的行為是內部管理行為，不受司法的監督，不能提起訴訟。學校產生、變更或者消滅學生在校接受教育機會的行為屬于基礎關系，應被納入司法審查范圍。1972年德國聯邦行政法院的判決逐漸形成的“重要性理論”，把凡是涉及到學生基本權利的行政行為都納入司法審查范圍。這一理論擴大了基礎關系的范圍，進一步發展了特別權力關系理論。但是，德國學校行政行為司法審查的范圍具有一定局限性，覆蓋面不寬，很多方面都未涉及，因此學校行政行為司法審查制度在德國的探討始終沒有停止過。[4]

通過對德國特別關系理論發展的描述可以看出，學校行政行為司法審查制度具有相對性和特殊性，從最初的排除在司法審查之外到現在隨著判例的出現，學校重要的行政行為逐漸納入司法審查的范圍。在我國，學界雖然很少有學者把學校行政管理關系視為特別權力關系的一種，進而主張不進行司法審查，但1989年行政訴訟法制定時很明顯受到了特別權力關系理論的影響，其表現就是行政訴訟法第12條將內部行政行為排除在法院的受案范圍之外。我們認為，審視學校行政行為司法審查制度廣度可參考德國特別權力關系理論的發展現狀，明確學校行政行為的可訴性，確立能夠進行司法審查的基本立場。

如前已述，學校行政行為具有專業性和特殊性，其中的一部分行為是依據學校的學術權和自主管理權而做出的。[5]若是所有學校行政行為都納入行政訴訟受案范圍，必然會對學校的學術發展及正常教學管理秩序造成影響，因此，在確定司法審查的廣度時應當充分考慮這一問題，在不侵犯學校學術權和自主管理權的情況下進行審查。我們認為，只有涉及學生基本權利的學校行政行為才是司法審查的內容，具體而言包括如下事項：

一是開除學籍處分與退學處理決定。開除學籍處分與退學處理決定會影響到學生與學校的在學關系，導致這一關系歸于消滅，同時也在根本上影響到學生的受教育權。因此，應當將這類處分行為納入行政訴訟受案范圍，允許法院對這類行為進行司法審查符合“重要性原則”的要求。

二是招生錄取行為。學校招錄行為是法律法規授權的行為，學生在被學校錄取之前，雖然與學校不是在學關系，但是學校是否錄取的決定涉及到學生正常接受教育的基本權利，因此應當納入行政訴訟受案范圍。這一類行為主要包括限制考試資格、取消錄取資格、拒絕公布考生成績等所有影響學生入學就讀機會的具體行為。

三是頒發學歷、學位證書的行為。我國現行教育制度中學歷證書（主要表現為畢業證書、結業證書、肄業證書等）與學位證書是兩個不同的管理體系。一般認為，頒發畢業證書是學校的固有職權，頒發學位證書是法律法規授權的行為。由于學歷證書之頒發涉及到學生就讀上一級學校、畢業派遣等問題，可能影響學生繼續接受教育、正常參加工作等基本權利，從重要性考慮應當納入司法審查的范圍；而頒發學歷證書作為法律法規授權的行為，既涉及對學生學術水平的評定，也涉及學生繼續就讀、工作等重要權利，因此也應允許學生通過行政訴訟的方式尋求司法救濟。

三、學校行政行為司法審查的深度

司法審查制度的深度是指司法機關對學校行政行為如何審查，審查什么的問題，也有論者稱之為審查的強度。[6]如果說司法審查廣度是衡量行政相對人權利救濟范圍的概念，則司法審查深度則體現了現代法治國家司法權對行政權的制衡力度與影響力。從理論上分析，法院對學校行政行為的司法審查要在制約行政權、實現權利的有效救濟與尊重學術自治、維護學術尊嚴之間尋求妥當的平衡，也是說讓行政司法權在能動與被動之間彰顯應有的價值。

在我們看來，基于學校行政行為的特殊性，除非涉及的事項簡單、依據普通人的常識理性能夠做出判斷的事項（如遭致處分的打架斗毆與考試作弊等行為）及法律法規另有規定外，法院在行政訴訟中一般不宜審查學校行政行為的實體性問題，其理由除了尊重學術自治、維護學術尊嚴外，還在于實體事項的內容大多涉及專業問題，法院及法官缺乏進行實質審查的能力與客觀標準。因此，法院的司法審查應當主要著眼于程序性審查，即審查學校行政行為的作出程序是否合法，是否遵循了正當法律程序的要求。起源于英美法系的正當法律程序的最低標準在于：“公民的權利義務將因為決定而受到影響時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權利；對決定者而言，就是履行告知和聽證的義務。”[7]學校在做出影響學生基本權利的行政行為時，也應當遵循正當法律程序的要求。與行政主體實施的普通行政行為不同，學校對學生的管理屬于學校內部事務，法律法規對其方式、方法、步驟、時限、順序等干預不多，大多數程序性內容主要見諸于學校的內部規章制度。這就意味著法院在進行司法審查時，一方面要關注已有的法律法規乃至主管部門的政府規章（如《教育法》、《學位條例》、《普通高等學校學生管理規定》等）中規定的程序是否被遵循，若存在重大或明顯瑕疵時應當考慮撤銷學校的行政行為；另一方面，法院還應重點審查學校內部規章制度中的有關規定是否得到遵守，如學位（學術）委員會、校長會議、學生申訴處理委員會等決策機構的組成是否符合規定，表決方式有無瑕疵，學生的辯解與申訴權是否得到落實等等。

此外，在學校行政行為司法審查深度方面還需注意的是，由于這些行政行為涉及學生接受教育的基本權利，因此除了恪守學校承擔舉證責任的基本要求外，法院在行政訴訟中對涉及事實的實體性與程序性問題都應堅持實質審查的標準，即學校行政行為的作出應當有實質性的證據支撐，且這些證據應當是一個通情達理的人能夠接受的。[8]這意味著學校舉證即便不能達到“排除合理懷疑”的證明標準，但至少應當比民事訴訟中的“優勢證據”證明標準要高。

總之，隨著學校行政行為爭議案件的日益增多，將學校行政行為納入行政訴訟受案范圍，完善其司法審查制度已是必然之趨勢。無論是從審查的強度還是審查力度看，我國行政訴訟法及司法解釋的相關規定已遠遠落后于司法實踐中對學校行政行為進行有效審查的客觀需要，應當盡快修改完善。但另一方面，在立法及司法解釋尚未修改前，從“以人為本法”法律觀出發，[9]法院應當秉持“有權利即有救濟”的司法能動主義立場，積極受理涉及學校行政行為的行政訴訟案件，以切實有效維護學生的基本權利，實現對行政公權力及類似于行政公權力性質的權力的有效監督制約，這是法治國家司法機關義不容辭的法定職責和應有態度。

注釋：

①“特別權力關系”理論將特別權力關系領域內的所有爭議都排除在法院司法審查范圍之外，當行政主體行使的行政權屬于“特別權力關系”范疇時且該行為侵害了行政相對人合法權利時，相對人只能通過行政內部途徑來尋求救濟。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:高等教育出版社，1999: 317-321.

[2]歐愛民.論學校行政行為[J].邵陽學院學報（社會科學版），2004，3（3）:25-28.

[3]韓欣欣.司法審查介入高校學生管理糾紛的范圍和原則[J].遼東學院學報，2006，（3）:119-125.

[4]于安.德國行政法[M].北京:清華大學出版社，1999:34-38.

[5]程雁雷.高校學生管理糾紛與司法介入之范圍[J].法學.2005，（12）:34-39.

[6]傅國云.行政訴訟中的事實審與法律審-司法審查強度探微[J].浙江學刊，2000，（2）:91-93.

[7]張文顯.法理學（第四版）[M].北京:高等教育出版社、北京大學出版社，2011:137.

[8]何海波.實質法治:尋求行政判決的合法性[M].北京:法律出版社，2009:246.

[9]吳衛軍，陳璇.“以人為本”法律觀的理論傳承與現實解讀[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2010，（2）:64-69.

（責任編輯：劉丙元）

*本文系電子科技大學中央高校基本科研業務費2013年項目“我國城市群體性糾紛及其解決機制研究”階段性成果。

吳衛軍/四川省成都市電子科技大學法律系教授，法學博士，主要從事刑事訴訟法學、行政法學研究

張倩倩/四川省成都市電子科技大學法律系碩士研究生