構建現(xiàn)代財政制度的路徑選擇

許安拓

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

構建現(xiàn)代財政制度的路徑選擇

許安拓

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

十八屆三中全會第一次從國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度提出了深化財稅體制改革的目標，也第一次提出了要構架現(xiàn)代財政制度的方向。本文從現(xiàn)代財政制度構建的目標、主體關系及實現(xiàn)路徑三個方面闡述了筆者對“現(xiàn)代財政制度”的認識，并提出了構建現(xiàn)代財政制度要堅持穩(wěn)步推進、有效約束的改革思路。

現(xiàn)代財政 制度預算 管理財政 收入財政支出

一、引言

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱決定）中，首次明確提出了我國深化財稅體制改革的路徑方向——就是要構建現(xiàn)代財政制度，即“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”。

所謂“現(xiàn)代財政制度”，目前沒有一個現(xiàn)成的嚴格的界定，筆者認為至少應涵蓋以下幾個內容：一是其構建的宏觀目標；二是實現(xiàn)目標的主體構成及其相互之間的關系；三是在微觀實施中具體的實現(xiàn)手段和路徑。按照上述邏輯，筆者認為“現(xiàn)代財政制度”的構成應包括以下三個方面：

——目標。要與我國當前及未來國家宏觀發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃相適應，不斷促進社會的公平正義、保障國家的長治久安；這是三中全會在理論上對財政職能定位的重大突破，它已經(jīng)不僅僅限于傳統(tǒng)的三大政策職能，而是首次將其提到國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識，這就意味著現(xiàn)代財政制度其目標必須要著眼于制度的長期性與戰(zhàn)略性的特質。

——構成主體。構成主體是以中央政府為核心的各級政府，因此，必須要從優(yōu)化政府和市場的關系入手，優(yōu)化各種資源配置結構，在現(xiàn)行政治體制框架內調動中央和地方兩個積極性，進而調動企業(yè)乃至公民的積極性、激發(fā)建立公平社會所需要的各種正能量。

——路徑。構建“現(xiàn)代財政制度”的手段和路徑必須以深化預算制度為核心、收支管理為兩翼漸次展開，在保持原有體制合理內核的基礎上，改革并建立一個公開透明、有效監(jiān)督、運作順暢的財稅制度必將在規(guī)范各級政府行政權力的同時，充分發(fā)揮財稅政策合理聚財、有效用財、優(yōu)化結構、促進公平的應有職能。

二、設立現(xiàn)代財政制度的目標

從理論上說，財政是保障國家政權良治的財力基礎和支柱，它涉及的不僅僅是一個經(jīng)濟范疇，實際涵蓋了政府所有行政行為的財力源泉。一個國家不同的發(fā)展階段其制度涉及的目標是不同的，比如，建國前的戰(zhàn)爭年代，財政目標是圍繞打贏戰(zhàn)爭保證戰(zhàn)時供給；建國后直到1978年改革前夕財政目標是發(fā)展經(jīng)濟、保障供給；1978年改革開放至今我國又經(jīng)歷了無所不包的大一統(tǒng)的國家財政和市場經(jīng)濟初級階段的公共財政，提出了效率優(yōu)先、市場基礎、政府有限的財政制度目標。由此可見，一個國家財政體制的目標與其政治體制及發(fā)展戰(zhàn)略相一致的，充分體現(xiàn)了財政體制在國家政權中的從屬和基礎地位。

現(xiàn)在，我國正全面進入小康社會，經(jīng)濟快速發(fā)展的同時所帶來的許多結構性問題日趨嚴重，如生產過剩的產業(yè)結構矛盾日益突出、人們在滿足基本生存條件后的精神匱乏及公平缺失所導致的貧富差距不斷擴大、腐敗猖獗、環(huán)境污染以及對未來生存發(fā)展的不確定性加劇等等，這些經(jīng)濟發(fā)展所帶來的問題和危機日漸嚴重，因此，為了避免在經(jīng)濟快速發(fā)展中落入“中等收入陷阱”，三中全會審時度勢，從宏觀上提出了“五位一體”的總體布局，筆者以為，與當前的國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃相適應的現(xiàn)代財政體制追求的最高目標應該是：促進社會的公平正義、保障國家的長治久安。

從1978年至今，我國的改革實際上是圍繞著“效率優(yōu)先、兼顧公平”（十四屆三中全會正式提出）展開的，凡是有利于發(fā)展生產力的事都去做，即便是污染環(huán)境的產業(yè)也發(fā)展。進而演變成了“只要效率，不顧公平”的尷尬局面，這種發(fā)展模式引發(fā)了許多的問題甚至危機。可以這樣說，今天社會存在的許多問題如腐敗惡化、信用缺失、群體性事件不斷發(fā)生、經(jīng)濟結構失衡、地方政府公信力喪失、貧富差距擴大、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等問題，無不與缺乏公平正義的制度環(huán)境有關。因此，今后30年，我們應該立足于建設公平正義的社會，至少在二者排序上應賦予同樣重要的地位，在今天的中國，公平甚至比效率更重要。建立現(xiàn)代財政制度的目標只有圍繞著公平正義去聚財用財，方能符合國家中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，彌合左右分歧，凝聚改革共識，形成改革動力，才能使現(xiàn)代財政制度的建立有一個清晰的方向，也才能達到國家長治久安的終極目標。

三、構成現(xiàn)代財政制度的主體及關系

“財政”一詞，從實際意義來講，是指國家（或政府）的一個經(jīng)濟部門，是國家（或政府）的一個綜合性部門，通過其收支活動籌集和供給經(jīng)費和資金，保證實現(xiàn)國家（或政府）的職能。從經(jīng)濟學的意義來理解，財政作為一個經(jīng)濟范疇，是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標。

由此可見，現(xiàn)代財政制度的構成主體也應該是以中央政府為核心的各級政府（以其各級財政部門為運作模式），要從優(yōu)化政府和市場的關系入手，激發(fā)建立公平社會所需要的各種正能量。從這個意義上講，《決定》指出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其中的平衡點就在于處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是首次以“決定性”這個詞來形容市場在資源配置中的地位，不但凸顯了中央堅持市場化改革方向的立場，更為各種宏觀調控手段包括財政政策調控的手段指明了方向，也就是說，今后政府在使用財政手段調控經(jīng)濟時必須堅持科學放權的原則，對于微觀事務以及非公共事務盡量做到不干預、不插手，主要將財力使用集中到公共產品的領域上來。因此，現(xiàn)代財政制度就必須立足這個基礎，細化各種財政職能，建立事權和支出責任相適應的制度，在現(xiàn)行政治體制框架內充分調動中央和地方兩個積極性，優(yōu)化各種資源配置結構，進而調動企業(yè)乃至公民的積極性。

現(xiàn)代財政制度構成主體之間的關系具體體現(xiàn)在兩個方面：一是事權與財權的匹配上，事權劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉的范圍和前提。當前，我國中央和地方政府的事權與支出責任一直劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的15%，地方實際支出占到85%。中央直接管理的事務太少，大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，這種越位、缺位并存的狀況客觀上會導致不同程度地干預地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務，進而財政資金使用錯位失效也就不足為奇了。

而建立現(xiàn)代財政制度的方向就是要在合理劃分中央地方事權和支出責任的基礎上，適度加強中央事權和支出責任，對一些便于在全國范圍內實施均等化安排的重大民生支出中央財政應直接負責（如義務教育、養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療等社會保障），減少中間環(huán)節(jié)的委托事務，即便是需要中央和地方各級政府都需承擔的事權，也應該明晰權限、劃清職責，并據(jù)此按規(guī)定比例匹配中央和地方分擔相應的支出責任。對于一時難以明晰權責的事項，中央財政可通過轉移支付等手段在縱向和橫向兩個層面調節(jié)平衡財力分配，以補足必須要由地方政府履行事權存在的財力缺口，實現(xiàn)事權和支出責任相適應。

二是事權與稅權的匹配。從邏輯上講事權決定財權、財權決定稅權，而分稅制不僅僅是按照稅種分配稅收的收入，更重要的是地方政府要有適度的稅權，1994年稅制改革時就曾承諾賦予地方政府和人大適度的稅收立法權，但限于我國是單一制的政治體制，這種稅權地方政府其實很難實際獲得，因此，從1994年稅改至今，地方事權與財權不匹配而又沒有實際稅收立法權的情況下，基層地方政府只有借債融資以彌補經(jīng)費（經(jīng)常性和建設性）的不足。

上述財政體制現(xiàn)存的兩個方面的問題不但使得地方政府的積極性很難調動，而且還變成了助漲地方政府的借債“行政”的理由，進而不斷累積了地方政府的債務風險，扭曲了財政結構、異化了財力聚集和使用范圍。《決定》所倡導的構建現(xiàn)代財政制度的改革就必須要從厘清財政制度構成主體之間的關系入手，繼而理順和明晰現(xiàn)代財政制度改革的方向和路徑。

四、建立現(xiàn)代財政制度的路徑選擇

建立現(xiàn)代財政制度也必須要從預算制度改革開始，預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎和核心，預算管理制度的確定將直接規(guī)范財政支出、收入的原則，進而對其平衡和有限管理產生影響。因此，構建現(xiàn)代財政制度的實質就是在以預算為核心、以收支為兩翼的架構下逐步展開。

一般而言，預算制度包括預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個部分，改革開放至今我國經(jīng)歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性的成果，但都在幾年后重現(xiàn)了以往行政體制的弊端，主要原因就在于：僅以政府職能調整為手段來達到建立高效、優(yōu)化、負責的服務性政府的目的，只能“揚湯止沸”，要根除我國現(xiàn)有行政管理體制的弊端，逐步實現(xiàn)社會主義的民主政治，就必須要以徹底改革預算管理體制為突破口，建立相互制衡的預算管理體制，才能從根本上控制住行政職能行為異化的“財源”。但是，財政制度改革事關整個行政體制改革成敗的全局，不能急于求成，在相關配套改革沒有到位前倉促建立分離制衡的預算體制——預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督進行“三權分立”——不太現(xiàn)實，因此，必須采取漸進的改革予以有效約束的方法逐步推進，當前形勢下建立現(xiàn)代財政制度的路徑應有如下幾個方面：

（一）預算管理體制的改革

財政的本質是取之于民、用之于民，這就要求財政收入的取得和支出的使用必須在陽光下進行，接受人民群眾的監(jiān)督。預算反映國家的政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向。預算公開，就是要求政府向社會公眾公開政府預算政策、預算制度、預算管理程序、預算資金分配過程和結果、預算收支等信息，讓公眾看得見、看得清、看得懂、問得出。建立現(xiàn)代財政制度更要求通過預算的公開透明實現(xiàn)財政管理的科學化和精細化。

當前，我國預算管理體制主要存在以下幾個問題：一是預算公開工作不積極、不主動，猶豫觀望現(xiàn)象嚴重；二是預算公開內容不夠細化，實質和深層次問題很少涉及，尤其涉及到“三公經(jīng)費”更是模糊不清；三是預算公開不及時，地方財政預算公開進程普遍滯后于中央財政和中央部門，中央部門間公布進程也參差不齊；四是預算公開運作不夠規(guī)范，隨意性大，這些最終都將直接影響公開的效果和政府的公信力；五是預算編制覆蓋范圍不完整、不全面，籌集和運用資金的權力缺乏硬約束。

因此，必須從以下幾個方面積極推進：一是加強頂層設計，完善政策法規(guī)，尤其要修改《預算法》，對公開預算內容、程序、時間、細化程度等要做強行規(guī)定，只要不涉及《保密法》的涉密內容，原則上都必須及時公開；二是加快預算公開的相關配套體系建設，如完善會計核算制度、建立政府資產負債平衡表、推進預算管理與資產管理的有機銜接；三是健全預算公開監(jiān)督機制，建立預算公開考核機制、責任追求制度和預算公開反饋機制，強化預算公開的制度硬約束；四是要盡快將一切財政收入和支出，現(xiàn)階段尤其是非稅收入以及基金收入都要納入預算編制之中，健全預算覆蓋范圍，加強預算管理的硬約束、減少政府籌集和使用資金的隨意性，尤其是嚴格借故“一事一議”突破人大對預算的審批和監(jiān)督的行為。

（二）預算管理方式的改革

首先是預算管理方式的立足點改革。一直以來，我國預算編制和審查的重點都放在收支平衡的狀態(tài)管理上，這就無形中形成了一個“倒逼”機制——先定預算目標，如今年預期目標是多少，接著就“倒逼”稅收必須要完成多少萬億的任務。如此，在預算執(zhí)行中就會產生“周期悖論”的問題，經(jīng)濟較熱時，完成稅收任務比較容易，財稅部門傾向于少收點，完成任務就行，這樣市場上的流動性就會增加，經(jīng)濟就更熱；經(jīng)濟偏冷時，財稅部門為完成稅收任務傾向于多收點，就會出現(xiàn)收“過頭稅”的現(xiàn)象，市場流動性就會減少，經(jīng)濟就更冷。如此就沖減了財政政策的宏觀調控效果。而將預算管理方式從審批重點轉向支出政策，收入預算從約束性任務轉向預期性，稅收就不再是預算確定的任務目標，這就意味著預算執(zhí)行中更須強調依法征稅，應收盡收，既不收“過頭稅”，也不會“藏稅于民”。這樣結構性減稅才能真正取得效果，否則，各稅種收入就會產生此消彼長的問題，企業(yè)的總體稅負甚至會出現(xiàn)不減反增的現(xiàn)象。

二是要建立跨年度預算平衡機制。一方面建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制；抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續(xù)性。這樣可以讓預算規(guī)劃更加合理，目標更加明確，有利于增強宏觀調控的預期效果。

三是要清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，今后不宜再采取掛鉤方式。我國目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及農業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類。2012年僅財政安排的上述7類重點支出就占全國財政支出的48%。支出掛鉤機制雖然在特定發(fā)展階段為促進上述領域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但它往往使財政預算安排脫離實際，造成地方政府相互攀比，固化、僵化財政支出結構，同時也是造成專項轉移支付過多、資金投入重復低效的重要原因。而且這種掛鉤機制也加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度。中國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，資源稟賦也不盡相同，不同發(fā)展階段的重點也不一樣，如全國財政從中央到縣四級層層都要求掛鉤，既不符合社會事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，也扭曲了資源配置結構，甚至造成財政資源的巨大浪費。

（三）財政收入制度的改革

財政收入的主要形式是稅收，稅收收入常常占一個國家財政收入的90%以上。稅收制度是國家財政制度的重要組成部分，構建現(xiàn)代財政制度的關鍵是要深化分稅制的改革，理順事權、財權與稅權之間的關系。分稅制從1994年沿用至今，如果現(xiàn)在對其做出根本性的重大調整，勢必會影響到稅收收入以及稅負結構的穩(wěn)定，進而還會引發(fā)大規(guī)模的經(jīng)濟和社會震蕩，因此，稅改的最佳路徑就是：在現(xiàn)行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優(yōu)化稅種、調節(jié)稅制、清理優(yōu)惠、完善立法、公平稅負，在依據(jù)國家“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的前提下，首先要保持宏觀稅負的總體穩(wěn)定以及中央和地方收入分配格局的基本穩(wěn)定，在此基礎上充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調節(jié)分配、促進結構優(yōu)化和產業(yè)升級的職能作用，加快形成有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

1.繼續(xù)深化分稅制改革，平衡地方財力

在我國現(xiàn)行體制下進行的稅制改革實際上就是要建立事權和支出責任相適應的稅權分配制度，這就必然要涉及到中央和地方財力格局重新分配的問題，因此《決定》明確提出了改革的原則，即“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，從這個意義上講，本次稅制改革不可能涉及到顛覆分稅制本質屬性的改革。

分稅制從1994年形成至今，雖然給國家財政收入的規(guī)范和中央財力的增長起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級以下的分稅比較模糊，稅權與事權、財政支出責任不匹配的現(xiàn)象十分突出，進而使得基層地方政府在財力不足的情況下，大搞土地財政、亂建融資平臺、擴大地方債務，嚴重弱化了分稅制原有的題中之義。因此，首先要在省級以下明晰稅權，尤其在推行行政扁平化管理改革的過程中更要明晰市縣一級的地方稅種，穩(wěn)定其財政收入和財源。

當前國家正在積極推進增值稅轉型和營改增擴圍，這樣雖然可以逐步清除重復征稅、減輕企業(yè)負擔、優(yōu)化稅種，但客觀上也會侵蝕地方稅收穩(wěn)定、減少地方財力，因此，必須從兩方面入手推進深化，一是重新劃分稅權、優(yōu)化稅種。從長遠看，營業(yè)稅最終會被增值稅取代，這樣就必須要從目前的中央稅中下放一些稅種，如消費稅、車輛購置稅等，或是加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開征一些稅種，如環(huán)保稅、房地產稅，無論如何，穩(wěn)定稅負的同時不能使地方財力減少，否則稅制不平衡所引發(fā)的問題就更嚴重。二是調整事權，如果中央和地方稅權重新劃分一時阻力太大，可以先考慮將地方政府的一些事權上收，如義務教育，養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等等，以減輕地方財政支出負擔，或者兩者同時進行以期達到彌補地方事權與財權、稅權的不平衡。

2.優(yōu)化稅種、調節(jié)稅制

從當前稅制結構上看，我國現(xiàn)在很多稅種亟待改革，如消費稅、資源稅、個人所得稅等等。我國現(xiàn)行的消費稅已經(jīng)難以進一步發(fā)揮對高耗能、高污染產品及部分高檔消費品的調節(jié)作用，也無法適應不斷創(chuàng)新的奢侈消費形式的要求，這樣不僅導致大量稅源流失，而且還不利于對消費結構的調節(jié)。因此，調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率迫在眉睫。又如資源稅，上一次的資源稅從量向從價過度的改革并不徹底，尤其是煤，如果不盡快改成從價計征的話，勢必扭曲其下游產品的價格，難以使市場在商品形成機制中真正起到?jīng)Q定性的作用，但在實際操作上確實也存在一部分問題，如成本差異、原礦價格不好取得、稅費關系（資源稅與礦產資源補償費）難以界定等等，這些問題都需要盡快解決才能達到優(yōu)化稅種的目的。

目前我國實施的個人所得稅也是群眾反映意見較大的稅種，存在著征收方式比較落后、費用扣除不合理、稅率結構不恰當、稅負水平不公平等問題，這些都導致了個人所得稅不但難以起到調節(jié)收入結構、縮小貧富差距的目的，而且還加大了社會群體之間苦樂不均的尷尬局面。下一步必須要立足于優(yōu)化稅種、調節(jié)稅制的改革方向，不斷向現(xiàn)代財政制度的內在要求看齊。

從各國稅制結構的發(fā)展趨勢上看，直接稅、所得稅和財產稅之間的比例都與一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關：當一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，其間接稅的比重最大，所得稅的比重較小，財產稅比重就更小了。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，GDP和社會財富不斷增長，間接稅比重會逐步下降，所得稅和財產稅的比重將不斷上升。1994年我國的間接稅比重超過75%，所得稅比重約為15%，財產稅的比重約為6%-8%。而目前，間接稅的比重已經(jīng)超過了60%，所得稅的比重上升到28%左右，財產稅的比重約為11%。可以預計，在未來10-15年中，我國間接稅的比重會降至50%以下，所得稅占比提高至35%左右，財產稅比重回提高到15%左右。這也就給調節(jié)稅制、優(yōu)化稅種指明了方向。

3.完善立法、公平稅負、清理優(yōu)惠

稅收立法不完善一直是我國稅制的短板，目前我國有近18個稅種，但以人大立法形式出現(xiàn)的只有兩三個，其他都是國務院下屬財政部或國家稅務總局出臺的暫行條例，這樣會增加稅收征管的隨意性，嚴重影響到稅收制度的法律性和嚴肅性，不利于公平稅負。另一個問題就是如何落實地方層級的稅收立法權問題，地方人大稅收立法權至今也沒有落實，這是影響我國分稅改革深化的最大的制度性障礙，地方人大沒有真正的稅收立法權不利于各地政府從具體情況出發(fā)調整征納關系，分稅制實質上成為按行政權力大小進行稅收分成的現(xiàn)實，征稅機關分成國地稅也被認為是除了增加征稅成本和征稅機關之間的矛盾以外毫無必要，所以近年來理論界才不斷有人呼吁國地稅應該合并，只有真正落實地方稅收立法權才能徹底深化分稅制改革，否則只能停留在稅種的分類分成上。

另一方面，我國稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策也過多過濫。據(jù)統(tǒng)計，已經(jīng)出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項，還有一些正在申請的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項目。同時，一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭，所以必須下大力氣清理整頓，減少稅收優(yōu)惠政策的審批和范圍，清理已經(jīng)出臺的稅收優(yōu)惠政策，對執(zhí)行到期的應徹底終止不再延續(xù)，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。為在全國范圍內建立統(tǒng)一、規(guī)范的市場提供公平的稅制環(huán)境。

綜上所述，建立現(xiàn)代財政制度必須要從預算管理制度改革入手，以落實地方稅收立法權為突破口逐步完善財政收入機制，最終建立一個事權和支出責任相適應的相對穩(wěn)定有效的財政體制，但是在改革過程中必須要堅持穩(wěn)中求進，有效制約的思路，即不能全盤否定財政制度的發(fā)展歷史，要保留現(xiàn)有制度的合理內核，充分調動中央和地方兩個積極性，將財政的收支逐步置于公開、透明的陽光環(huán)境之下，尤其是在推進預算管理體制改革時一定要秉承有效制約（即每改一處都應考慮其約束的有效性）的改革思路，改一步鞏固一步，只有這樣才能漸次邁向未來建立在事權和職能上達到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權”分離的現(xiàn)代財政制度打下良好的基礎，只有如此才能真正實現(xiàn)服務型、責任型的行政管理體制改革目標并漸次達到建立高度完善的社會主義民主政治。

〔1〕中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報.

〔2〕中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定（中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議1993年11月14日通過）.

〔3〕許安拓.預算權的相互制衡是我國行政管理體制改革的關鍵.中國行政管理，2009年第2期.

【責任編輯 寇明風】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0021-05

2014-02-24

許安拓，研究員，博士，碩士生導師，主要研究方向為宏觀經(jīng)濟、財政稅收、公共管理、國際金融與國際貿易。