協同控制、國家治理與現代財政制度建設

連家明

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協同控制、國家治理與現代財政制度建設

連家明

一個要搬家的蜂群，并沒有蜂王的指揮，但在盲目的試錯之后，總能找到合適的路。一個龐大的魚群，在海中進退趨避之際，盡管只是每個個體簡單的本能，但那種分合之間的整齊劃一卻令人驚嘆。世界各個角落的電腦終端都在干著自己的事，但聯接在一起，就涌現出人類史上最大的奇跡之一。在上述過程中，每個分散的個體都在獨立地決策和行動，最后卻促成理性的結果，群盲們貌似雜亂的背后，卻體現出非凡的效率。是有誰在控制這一切嗎？還是正因為沒有所謂的控制，才造就了上述的神奇？

對一個復雜系統而言，能否保持活力，實現良性運行，與控制緊密相關。不同的控制方式和程度，將帶來迥異的結果。在極端的全面控制與失控之間，是現實世界的各類控制，其中最主要也最常見的有兩個：一是管理；一是治理。“管理”內涵了高高在上的監管權力，更靠近全面控制一端；“治理”則強調協同控制，即特別強調作為群體眾多微小構成的個體參與，更靠近“失控”一端。越來越多的研究表明，與集中式控制相比，分布式失控狀態下的個體分散決策和行動往往具有更好的適應性，更符合進化的一般規律，長期來看也更有效率。在經濟學領域，市場經濟“無形的手”就是典型的例子。

回到中國的現實。我們自新中國成立后，即仿效蘇聯施行了計劃經濟體制。但事實表明，中央集權式的控制型經濟只能帶來系統的僵化和不穩定，無法帶來真正的繁榮。這逼使我們放松控制，實行市場經濟。現在面臨的問題是，我們放得仍然不夠。政府仍延續著“管理”的思維，而沒有真正進入“治理”的階段。盡管決策層已經提出了“國家治理”的正確目標，但整個系統的活力并沒有真正綻放。

財政作為一個政治經濟范疇，是附著于“國家治理”目標之上的。因此現代財政制度建設的方向和原則也必須與“國家治理”的要求相適應。從普遍性規律來看，系統活力的綻放需要一定的“失控”。對國家治理而言，就意味著公民活力的釋放。只有分散的公民能夠自主決策和行動，國家治理才能真正實現。對財政而言，就意味著必須堅持人本主義的原則，使公民真正參與到財政建設中來。

具體來說，一是公民有效參與元規則的制定。政府與公民協同控制過程中，矛盾無法避免，這就需要爭端仲裁機制。法治是超越一切世俗和行政權力之上的元規則，因此必須強調法治財政的作用，當然前提是相關法律的制定必須有公民充分的參與。二是保護公民的財產權利。公民活力的激發需要相應的經濟基礎。因此要合理確定國民收入分配中政府與公民的占比，有效降低宏觀稅負，減少政府利用手中公權力對公民財富攫奪的沖動。三是真正賦予公民對政府預算的監督權。只有公民真正介入到預算的編制、執行、監督等環節，協同控制才能實質性落地。而這就必然對預算的完整、公開和民主，以及相關的組織架構完善提出新的要求。

在復雜的經濟系統中，我們盯住價格目標，就可以通過市場機制的自發作用自動實現其他一系列目標。與之類似，我們盯住公民的財政參與程度，或者說盯住財政的民主化目標，就可以通過系統的內在機制，實現包括現代財政制度建設乃至國家治理在內的總體目標。如果忽視了這一點，我們可能就會在各種空洞的概念中迷失本來的方向。