事業(yè)單位分類轉型過程中內部控制存在的問題和對策

○錢江

（湖北省電力公司 湖北 武漢 430000）

事業(yè)單位分類轉型過程中內部控制存在的問題和對策

○錢江

（湖北省電力公司 湖北 武漢 430000）

本文以事業(yè)單位轉型的內部控制研究的背景分析入手，探討了事業(yè)單位分類轉型過程中存在的問題主要體現(xiàn)在：事業(yè)單位進行內部控制的意識薄弱、內部控制能力有限、內部控制制度建設不完備、缺乏有效的激勵溝通體系及缺乏有效的監(jiān)督評價體系。并按轉型后不同組織形式提出了加強內部控制的對策建議。

事業(yè)單位 轉型 內部控制

一、研究的背景

事業(yè)單位是一類具有中國特色的組織機構。1955年7月，中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議通過了“關于1954年國家決算和1955年國家預算的報告”，在這個報告第一次正式使用了“事業(yè)單位”一詞，指出事業(yè)單位特指那些活動經費由國家財政列為事業(yè)項目開支的機關和部門。事業(yè)單位和行政單位、企業(yè)單位一起，成為反映我國社會組織機構的基本概念之一，在推動社會事業(yè)發(fā)展和擴大公益服務供給方面起著十分重要的作用。但事業(yè)單位身份的多重性和內部控制的松散導致事業(yè)單位的發(fā)展進入了瓶頸。內部控制理論從20世紀初至今，國內外相關研究認為大致可分為內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制整體框架四個階段，現(xiàn)在已逐步趨于完善，內部控制理論對企業(yè)自身管理能力的提升起到了極大的促進作用，企業(yè)的內部控制逐步走向正軌。2011年11月財政部擬定了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》(征求意見稿）并征求意見，這是我國在行政事業(yè)單位內部控制發(fā)展進程中邁出的重要一步，但是隨著事業(yè)單位改革的推進，事業(yè)單位行政編制的取消，行政事業(yè)單位一詞也將逐步成為歷史，具有政府職能的事業(yè)單位在分清職能的基礎上將逐步納入政府行政管理體系之內。

在我國，長期以來的政事不分、企事不分，也導致政府機關、事業(yè)單位與企業(yè)組織之間的職能界限混淆不清，這就為事業(yè)單位利用事業(yè)單位性質上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運用、享受著政府部門與企業(yè)兩者擁有的權力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場壓力之外提供了機會。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會議第五次全體會議表決通過了《國務院機構改革方案》，明確提出現(xiàn)有的事業(yè)單位將向3種類型劃靠：行政機構、企業(yè)、公共服務機構。由此可見事業(yè)單位正處在改革轉型期。

二、事業(yè)單位內部控制中存在的主要問題

1、事業(yè)單位進行內部控制的意識薄弱

良好的內部控制意識是確保內部控制制度得以健全和實施的重要保證。由于我國內部控制理論起步晚，且多數(shù)學者更加注重的是企業(yè)，從而導致不少事業(yè)單位對內部控制知之甚少，對建立健全事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)實意義和重要性認識不足，簡單地認為只要有了部門預算就無需再進行內部控制設計和內部控制體系的建設。同時，由于長期以來事業(yè)單位不需要自負盈虧，經濟意識淡薄，部分事業(yè)單位因自身經濟業(yè)務簡單，而不重視業(yè)務流程，如有些事業(yè)單位會計人員是一崗多職。并且，部分事業(yè)單位領導內部控制意識薄弱，沒有認識到管理者和相關業(yè)務部門在內部控制過程中的重要性，而某些領導甚至帶頭不遵守制度，凌駕于內部控制制度之上，這些都導致了事業(yè)單位內部控制流于形式。

2、事業(yè)單位內部控制能力有限

事業(yè)單位的人事管理制度隨著社會經濟的發(fā)展在不斷完善，但由于過去事業(yè)單位的人事管理制度漏洞較多，在人員管理方面有所欠缺，事業(yè)單位的從業(yè)人員素質技能還是參差不齊，與此同時，部分事業(yè)單位經濟業(yè)務一直以來都相對簡單，因此一些事業(yè)單位的財會人員缺乏專業(yè)教育或培訓，專業(yè)能力不強，綜合素質較低，對相關內部控制制度執(zhí)行能力有限。在進行內部控制的過程中，較為容易出現(xiàn)偏差。事業(yè)單位長期以來內部競爭學習氛圍不濃，財會人員不能做到不斷提升自我專業(yè)素養(yǎng)，導致事業(yè)單位內部控制制度難以得到良好的執(zhí)行。此外，不少事業(yè)單位的領導都只將財會部門看作單位的“錢袋子”，會計人員也只是扮演“付款者”的角色，不能參與單位的業(yè)務活動管理和重要決策，對單位重要決策的結果和過程都不了解，也不利于事業(yè)單位內部控制的整體展開。

3、事業(yè)單位內部控制制度建設不完備

2006年《企業(yè)會計準則》頒布標志著我國的會計準則不斷與國際標準趨同。而2009年7月1日起，《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》在上市公司范圍內開始實施，但是《內部會計控制規(guī)范》雖然在基本理念、原則、方法也適用于行政事業(yè)單位，但設計思路主要針對企業(yè)，對事業(yè)單位的針對性與適應性相對較弱。事業(yè)單位長期以來的財務管理主要是依據(jù)1996年的《事業(yè)單位財務規(guī)則》、1997年的《事業(yè)單位會計準則》等制度，《事業(yè)單位會計準則》雖然是針對事業(yè)單位制定的，但其適用范圍僅限于國有事業(yè)單位，在固定資產核算和收入劃分上都存在一些缺陷，并且對內部控制重視不夠，因此我國可以說是缺乏一套對事業(yè)單位行之有效的內部控制指導規(guī)范和制度。實際上大部分事業(yè)單位更多的是憑經驗加以簡單控制，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準。

近年來，我國的管理部門相繼展開了《事業(yè)單位財務規(guī)則》的修訂工作，并且修訂后的《事業(yè)單位財務規(guī)則》已經通過審議，將從2012年4月1日起施行，與此同時，2011年財政部擬定了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》(征求意見稿）并征求意見，這在一定程度上也彌補了這樣一個制度空白，但是伴隨著事業(yè)單位改革的進行，這一規(guī)范應該還需要一定的時間來改進和完善以配套事業(yè)單位的改革成果。

4、事業(yè)單位缺乏有效的激勵溝通體系

由于事業(yè)單位的資金來源主要是國家財政撥款，各單位通常并不自負盈虧，這也就在一定程度上導致單位內部缺乏危機意識和競爭文化，事業(yè)單位的人員管理主要參照公務員制度，雖然事業(yè)單位人事制度改革已經逐步推行，但其人員的進出機制相較于企業(yè)還有一定欠缺，并且單位內部缺乏相應的激勵機制對其員工進行有效的管理，尤其是有效的激勵，論資排輩、熬年限等現(xiàn)象尤為突出，這也就極大的打擊了事業(yè)單位員工工作的積極性和進取心。

與此同時，事業(yè)單位內部的行政級別制度也導致了事業(yè)單位內部的溝通交流和信息反饋渠道不夠暢通。事業(yè)單位是計劃經濟時代的產物，部門分工等方面未能做到及時改革，與時俱進，也就使得部分部門的職能存在重合，在此基礎上，又由于激勵機制的不完善而衍生的不求有功但求無過的思想的共同作用，就導致了各部門互相推諉問題和責任的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，從而使得不少小問題得不到及時的解決，逐步成為沉疴，使得事業(yè)單位內部包袱日益加重，嚴重影響到了事業(yè)單位的長遠發(fā)展。

5、事業(yè)單位缺乏有效的監(jiān)督評價體系

內部審計是監(jiān)督的一個重要手段，目前我國不少事業(yè)單位都成立了自己的內部審計部門。在設立內審機構的事業(yè)單位中，從機構設置上看，內部審計機構大多與會計部門平行，權威性和獨立性不夠；從審計人員上看，內部審計人員一般由財務人員兼任，沒有明確的崗位責任制，內部審計流于形式，缺乏實效；從監(jiān)督內容上看，缺乏深入性和全面性，監(jiān)督內容僅停留在一般經濟事項的監(jiān)督上，對單位內各組織機構執(zhí)行指定職能的效率評價涉及較少，無法有效地監(jiān)督資金的使用和管理等，事業(yè)單位內部控制制度沒有與評價考核掛鉤，從而導致內部控制缺乏相應的約束力；從監(jiān)督效果來看，監(jiān)督和評價的結果未能被給予足夠的重視，沒有能轉化為促進單位發(fā)展的動力。這都在一定程度上影響了事業(yè)單位內部審計效用的發(fā)揮，也就是未能使監(jiān)督這一內部控制要素發(fā)揮其作用，影響內部控制的展開。而事業(yè)單位由于中國特有體制而導致的事業(yè)單位性質不明、管理級次較長等問題，也使得國家尚難以對事業(yè)財政資金的使用情況等各方面進行監(jiān)督，也就是對事業(yè)單位的外部監(jiān)督體系也存在盲區(qū)，這樣的內外部監(jiān)督的同步缺位就為少數(shù)人的不法行為提供了便利，這由郭美美事件引發(fā)的紅十字危機就可見一斑。

三、事業(yè)單位轉型期加強內部控制的對策

2012年4月16日，新華社受權公布了2011年3月23日出臺的“關于分類促進事業(yè)單位改革的指導意見”，這一意見第三部分科學劃分事業(yè)單位類別中，明確提出“在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。”這一意見的公布也標志著中國特色的事業(yè)單位改革大幕正式拉開。同時由該意見內容可知，未來的5年將是事業(yè)單位改革的關鍵時期，在這樣的背景下轉型期的事業(yè)單位盡快建立起適合其未來改革發(fā)展的內部控制體系，對其的平穩(wěn)過渡以及未來的良好發(fā)展都有著極為重大的意義。

1、轉為政府行政機構的事業(yè)單位

轉為政府行政機構的事業(yè)單位在內部控制方面最主要的是做好內部環(huán)境的建設和監(jiān)督評價。其中內部環(huán)境的建設主要是人力資源政策。由于行政單位人事管理的特殊性，企業(yè)的人力資源舉措對事業(yè)單位并不適用。這一部分事業(yè)單位其內部應形成一種爭先創(chuàng)優(yōu)的氛圍，才有利于行政單位更好地實現(xiàn)其社會管理和服務職能。同時，人力資源的合理配置、人員的在職培養(yǎng)計劃的全面持續(xù)以及人員評估體系的科學合理是轉為行政機構的事業(yè)單位內部環(huán)境建設的重點。行政機構的運行資金主要來源于國家財政撥款，因此進行嚴格的監(jiān)督是十分重要的，只有在嚴格的監(jiān)督下，才能更好地保證國家財產不受侵蝕，維護國家利益，同時保證各行政部門有效運行，實現(xiàn)其既定目標。

2、轉為企業(yè)的事業(yè)單位

自2009年7月1日起施行《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》以來，其對企業(yè)內部控制的指導作用已見成效。因此轉為企業(yè)的事業(yè)單位應該學習掌握該基本規(guī)范的內容和實質，并嚴格按照規(guī)范，結合單位自身特點，盡快在單位內部建立內部控制體系，以完善自身會計核算和整體管理體系，以提早通過良好的內部控制，發(fā)現(xiàn)自身問題，改正問題，完善自身，從而使自身能盡快適應激烈的社會競爭。轉為企業(yè)的事業(yè)單位除了制度和體系的建設，應更關注單位人員思想觀念的轉變和專業(yè)技能的提升，而這些轉變和提升是需要時間的，因此將轉為企業(yè)的事業(yè)單位應及早著手準備，組織相關人員進行培訓和學習，加快相關工作人員思想觀念的轉變和專業(yè)技能的提升。同時建立其優(yōu)勝劣汰的聘用機制和獎懲分明的評估體制對于逐步消除以往人事制度遺留下來的沉疾，增強事業(yè)單位活力，積極應對市場競爭也是大有裨益的。目前已有部分事業(yè)單位成功轉型為企業(yè)，并在激烈的社會競爭中取得了不俗成績，這些事業(yè)單位的成功經驗以及部分事業(yè)單位失敗的教訓都極具參考和學習的意義。

3、回歸公益服務組織的事業(yè)單位

由“郭美美事件”所引發(fā)的紅十字信任危機，可以看出公益性質的事業(yè)單位在內部控制方面的薄弱程度可見一斑。相對于轉為行政機構和企業(yè)，回歸公益服務組織的事業(yè)單位在內部控制方面的探索更加有限。因此，回歸公益服務組織的事業(yè)單位在內部控制方面的探索更應加快步伐。

目前，許多公益服務組織都因其商業(yè)化發(fā)展趨勢而飽受詬病，甚至影響到社會公平，比如醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)等。在《關于分類促進事業(yè)單位改革的指導意見》中，將承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類，而公益一類事業(yè)單位的日常業(yè)務需要由國家財政予以經費保障，由此可知承擔基本公益服務的事業(yè)單位，也就是意見中所說的公益一類事業(yè)單位在今后將由國家財政保障其正常運行，不再涉及盈虧，既然由國家財政保障從事社會基本公益服務，同時又不涉及國家機密等的保密，那么健全完善的評價控制系統(tǒng)和公開透明的監(jiān)督機制就顯得尤為重要了。

健全完善的評價系統(tǒng)，將有力地督促和保障各事業(yè)單位目標的實現(xiàn)，從而實現(xiàn)社會整體的公益服務目標，同時評價系統(tǒng)的評價結果也將成為各事業(yè)單位發(fā)展的指明燈。因此各公益一類事業(yè)單位要以職能進行劃分，如基礎教育系統(tǒng)、公共醫(yī)療系統(tǒng)等等，建立起各系統(tǒng)的完整的評價控制體系，各公益單位在此基礎上結合自身特點，建立其各單位的評價控制體系，助力自身更好的發(fā)展。公開透明的監(jiān)督機制與評價控制系統(tǒng)其實是相輔相成的，在建立健全完善的評價控制系統(tǒng)的基礎上，要進行嚴格的內部監(jiān)督制度，防范各類風險，保障國家財產不被侵蝕，同時，待時機成熟還應建立起定時出具內部控制報告的制度，向外界公布，并接受社會各界監(jiān)督，實現(xiàn)內部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機結合。

[1]趙立波：關于事業(yè)單位分類改革若干重大問題的思考[J].新視野，2010（6）.

[2]馬艷霞：行政事業(yè)單位內部控制現(xiàn)狀及對策探討[J].現(xiàn)代商貿工業(yè)，2011（23）.

[3]桂真玉：行政事業(yè)單位內部控制制度的現(xiàn)狀及改進措施[J].現(xiàn)代審計與會計，2011（1）.

[4]蘭新銳：對行政事業(yè)單位內部控制制度建設的思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011（5）.

[5]劉永澤、唐大鵬：關于行政事業(yè)單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）.