關(guān)于加強開發(fā)區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的實踐與思考——以湖北省鄂州市為例

○ 畢 華

湖北省鄂州市現(xiàn)有國家級開發(fā)區(qū)1個，省級開發(fā)區(qū)2個。2012年，三個開發(fā)區(qū)以全市8%的土地和10%的從業(yè)人員，創(chuàng)造了全市44%的地區(qū)生產(chǎn)總值、48%的固定資產(chǎn)投資、41%的規(guī)模以上工業(yè)增加值，開發(fā)區(qū)對全市經(jīng)濟增長的貢獻率不斷提高，已成為鄂州市經(jīng)濟發(fā)展的重要“引擎”。開發(fā)區(qū)是改革開放“先行區(qū)”和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展“引擎”，同時也是腐敗問題多發(fā)易發(fā)區(qū)。加強開發(fā)區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律研究，對于促進開發(fā)區(qū)快速健康發(fā)展具有十分重要的意義。

一、實踐與探索

鄂州市委、市政府高度重視開發(fā)區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)，強化系統(tǒng)治理，有效防治腐敗，確保實現(xiàn)權(quán)力運行安全、項目建設(shè)安全、資金使用安全、干部成長安全，為開發(fā)區(qū)快速健康發(fā)展提供了有力保障。

（一）加強制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運行

對重大事項的決策，實行“專班受理—專家論證—集體決策”，規(guī)避了以往“領(lǐng)導(dǎo)指示—部門承辦”模式的弊端。在葛店、花湖開發(fā)區(qū)開展廉政風(fēng)險防控試點工作，在梳理流程、查找風(fēng)險點的基礎(chǔ)上，健全完善招商引資、土地使用、招投標(biāo)等方面的制度37項。加強對重要崗位的權(quán)力制衡機制建設(shè)，開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等部門分別由不同的副主任分管，實現(xiàn)項目決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分離”，有效防范權(quán)力集中帶來的廉政風(fēng)險。

（二）推進簡政放權(quán)，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境

在葛店開發(fā)區(qū)開展“一級政府三級管理”行政管理體制改革，撤銷葛店鎮(zhèn)，村干部直接由工委管理，實現(xiàn)了縱向扁平化管理。將46項行政審批項目和33項服務(wù)事項下放到開發(fā)區(qū)，將所有涉企審批事項集中到開發(fā)區(qū)行政服務(wù)中心窗口辦理，為開發(fā)區(qū)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的政務(wù)服務(wù)。同時，我們加大招商引資和項目建設(shè)、閑置低效用地清理、招投標(biāo)等方面的監(jiān)督檢查力度，專項督查開發(fā)區(qū)73個在建項目，清理開發(fā)區(qū)閑置低效土地65宗、面積6948畝，對7個單位掛靠借用資質(zhì)投標(biāo)等問題開展調(diào)查，進一步優(yōu)化了開發(fā)區(qū)政務(wù)環(huán)境。

（三）強化執(zhí)紀(jì)辦案，有效遏制腐敗現(xiàn)象

嚴(yán)肅查處開發(fā)區(qū)征地拆遷、安置補償、控違拆違領(lǐng)域違紀(jì)違法問題，遏制基層黨員干部參與違法建房的不良風(fēng)氣，打通影響項目和道路建設(shè)數(shù)年之久的23個“梗阻”節(jié)點，對1名村支部書記進行了刑事拘留，立案查處縣級干部2人，實行問責(zé)7人。嚴(yán)肅查處政府投資工程、招投標(biāo)領(lǐng)域違法違紀(jì)問題，對2名縣級干部和1名科級干部采取“兩規(guī)”措施。嚴(yán)肅查處開發(fā)區(qū)村組干部腐敗案件，查處虛報冒領(lǐng)、貪污挪用強農(nóng)惠農(nóng)資金案件29件，形成了查辦案件的“熱爐效應(yīng)”，放大了懲治腐敗的威懾力，弘揚了新風(fēng)正氣。在加大案件查處力度的同時，建立剖析原因跟進、建章立制跟進、警示教育跟進的“一案三跟進”工作機制，促進查辦案件成果向預(yù)防腐敗轉(zhuǎn)化。

二、問題與原因

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前開發(fā)區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)有四個方面的深層次問題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

（一）存在問題

一是反腐與發(fā)展脫節(jié)。沒有一以貫之地做到反腐倡廉與經(jīng)濟建設(shè)兩手抓、兩手都要硬。目前對開發(fā)區(qū)的百分制目標(biāo)考核中，黨風(fēng)廉政建設(shè)指標(biāo)僅占4分。這種政績考核的“指揮棒”，導(dǎo)致對黨風(fēng)廉政建設(shè)重視不夠，反腐倡廉工作融入度不高，在開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中，考慮反腐倡廉的要求不夠，反腐倡廉教育、廉政風(fēng)險防控工作存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

二是授權(quán)與制權(quán)脫節(jié)。現(xiàn)行體制賦予了開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”很大的權(quán)力，同時在權(quán)力制約監(jiān)督上跟進不足、辦法不多。上級監(jiān)督失察，關(guān)心項目多，過問黨風(fēng)廉政建設(shè)不夠。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)擔(dān)心加強監(jiān)督挫傷他們積極性、影響開發(fā)區(qū)發(fā)展，往往是小事變大后才不得不進行監(jiān)督查處。同級監(jiān)督缺位，開發(fā)區(qū)沒有人大、政協(xié)監(jiān)督，班子成員監(jiān)督也難以有效實施。職能監(jiān)督乏力，審計監(jiān)督在有的開發(fā)區(qū)還是“盲區(qū)”，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)事多人少、“小馬拉大車”，難以全面履行職責(zé)。

三是效率與程序脫節(jié)。有的擔(dān)心在區(qū)域競爭中貽誤招商引資時機，往往是“先干起來，再補手續(xù)”；有的出于追求政績，在招商引資中急功近利，饑不擇食，引進一些“三高一低”項目，引進一些浪費資源的項目；有的在招商引資優(yōu)惠政策、行政審批等事項中，搞差別待遇，濫用自由裁量權(quán)，同事不同處；有的曲解政策法律，變通執(zhí)行，“擦紅線”，甚至“越紅線”，有意為之，極大地增加了廉政風(fēng)險。

四是激勵與約束脫節(jié)。在鼓勵改革創(chuàng)新上，在法紀(jì)規(guī)定和具體操作、先行先試和違法違紀(jì)、原則性和靈活性之間，難以把握政策和法紀(jì)界限，影響了開發(fā)區(qū)干部敢闖敢試的積極性，不敢放開手腳干事創(chuàng)業(yè)；在選人用人導(dǎo)向上，對開發(fā)區(qū)“一把手”的選任，往往以是否有魄力打開工作局面、是否有能力引進大項目大客商、是否能夠增加財稅收入為評價標(biāo)準(zhǔn)，以“德”為先的原則貫徹不夠；在激勵機制上，存在“能上不能下”、“干多干少一個樣”的問題，有的干部容易產(chǎn)生攀比心理、補償心理、失衡心理，成為誘發(fā)腐敗問題的重要原因；在懲戒查處上，提醒、糾正和查處不及時，往往是消極應(yīng)對、被動查處，容易導(dǎo)致小問題發(fā)展為大案件。

（二）產(chǎn)生原因

存在上述問題的原因，主要有三個方面：

一是功能定位因素。設(shè)立開發(fā)區(qū)是為了促進經(jīng)濟建設(shè)，開發(fā)區(qū)的工作重心主要集中在招商引資和項目建設(shè)上，這種基本功能定位以及建立在這種定位基礎(chǔ)之上的政績考核評價導(dǎo)向，容易導(dǎo)致在經(jīng)濟發(fā)展與反腐倡廉中出現(xiàn)“一手硬、一手軟”的現(xiàn)象。

二是體制機制因素。現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)“小單位、大職權(quán)”的權(quán)力運行組織架構(gòu)不能適應(yīng)開發(fā)區(qū)快速發(fā)展和擴張的需要，部門的設(shè)置，權(quán)力制衡、相互制約不夠；開發(fā)區(qū)自身的封閉性，內(nèi)部運轉(zhuǎn)機制的靈活性，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督缺位，外部監(jiān)督難以及時、有效介入。

三是制度環(huán)境因素。開發(fā)區(qū)權(quán)力運行制度建設(shè)的根基不穩(wěn)固，領(lǐng)導(dǎo)干部法紀(jì)意識和接受監(jiān)督意識不強，不愿意甚至妨礙接受監(jiān)督；一些領(lǐng)域長期以來形成的工作“潛規(guī)則”勝過“明制度”，這些都是導(dǎo)致開發(fā)區(qū)腐敗問題多發(fā)易發(fā)的重要原因。

三、對策與建議

（一）完善考評機制，解決重視不夠的問題

一是全面落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。針對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的個性特點，制定不同于市直部門的考核指標(biāo)體系，督促各級黨委、政府和開發(fā)區(qū)工委、管委會落實“一崗雙責(zé)”，做到開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展到哪里，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任就延伸到哪里。創(chuàng)新責(zé)任制考評方式，加大日常考核和動態(tài)督查力度，強化責(zé)任追究，提高責(zé)任制考核的客觀性、科學(xué)性和權(quán)威性。二是完善開發(fā)區(qū)綜合考核評價體系。按照“競進提質(zhì)、效速兼顧”的發(fā)展要求，改進開發(fā)區(qū)目標(biāo)管理、招商引資管理等考核辦法，將黨風(fēng)廉政建設(shè)納入考核重要內(nèi)容，增加考核權(quán)重，嚴(yán)格考核結(jié)果運用，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)由虛變實、由軟到硬抓實抓好。

（二）加強制度建設(shè)，解決權(quán)力濫用的問題

一是注重搞好頂層設(shè)計。在開發(fā)區(qū)項目引進、項目建設(shè)、投融資、招投標(biāo)等重點領(lǐng)域，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離，推行扁平化管理，深化大部門制改革，健全部門職責(zé)體系，建立比較完整的閉環(huán)式“三權(quán)分離”的權(quán)力制衡機制，讓權(quán)力運行的每個環(huán)節(jié)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。二是加強配套制度建設(shè)。針對開發(fā)區(qū)項目引進、工程建設(shè)、土地管理、規(guī)劃管理等重點環(huán)節(jié)，健全完善具體、可行、管用的配套制度。比如在招商引資項目引進上，健全完善項目入園評估制度，在工業(yè)用地出讓上，探索“先租后讓”、“租讓結(jié)合”、“短期出讓”等靈活供地制度，增強制度的專業(yè)性、操作性和約束性。三是強化制度執(zhí)行，完善制度廉潔性評估和后評價機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，堵塞制度漏洞，提高制度的科學(xué)性和執(zhí)行力；加強制度落實情況的監(jiān)督檢查，實行目標(biāo)管理、跟蹤問效、績效考評，以問責(zé)強化問效，以問效推動制度落實。

（三）強化用權(quán)監(jiān)督，解決監(jiān)督弱化的問題

一是突出加強對開發(fā)區(qū)“一把手”監(jiān)督。完善民主議事規(guī)則和決策程序，通過落實集體決策、專家咨詢、聽證公示等制度，減少權(quán)力運行的隨意性和暗箱操作；完善個人有關(guān)事項報告和抽查、談心談話、述職述廉等制度，建立重點巡視、專項督查、質(zhì)詢問責(zé)、群眾評議于一體的常態(tài)化日常監(jiān)管體系，及時發(fā)現(xiàn)并督促整改相關(guān)問題，防止小問題發(fā)展為大案件；對德才表現(xiàn)和廉能實績有突出問題的，要果斷采取組織措施予以調(diào)整。二是形成監(jiān)督合力。實行紀(jì)檢、監(jiān)察、審計機構(gòu)合署辦公，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)威性和審計監(jiān)督的專業(yè)性結(jié)合起來，形成內(nèi)部監(jiān)督合力。在國土管理、規(guī)劃管理、房地產(chǎn)管理等問題多發(fā)領(lǐng)域，重視加強市直部門行政監(jiān)管，防止形成監(jiān)管“盲區(qū)”。三是積極推進科技防腐。加強統(tǒng)一規(guī)劃和資源整合，推進開發(fā)區(qū)建設(shè)工程等重點領(lǐng)域廉政風(fēng)險防控電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，壓縮相關(guān)部門和人員的自由裁量權(quán)，使各類行政職權(quán)進系統(tǒng)、留痕跡、可追溯、能監(jiān)督。

（四）激勵和保護干事創(chuàng)業(yè)，解決動力不足的問題

一是改革選人用人機制。完善競爭性選拔方式，實行實名推薦、實績優(yōu)選和差額比選法，開展領(lǐng)導(dǎo)干部“任期＋實績考核＋競崗”試點工作，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在競爭中能下能下，提高人崗相適度和才職匹配度。完善聘任制，大力推行聘用制、雇員制，擴大聘用、雇傭人員比例，形成能上能下、能進能出的富有生機與活力的用人機制。二是建立干部實績考評機制。分級分類建立實績檔案，將工資薪酬與崗位、實績掛鉤；同時，落實激勵先進政策，建立廉政勤政激勵辦法，解決“干多干少一個樣”的問題。三是注重保護改革創(chuàng)新。建立信訪舉報集體研判和核查反饋、干部失誤分析制度，旗幟鮮明地保護改革者、支持創(chuàng)新者、寬容失誤者，營造想干事、能干事、干成事、不出事的創(chuàng)新環(huán)境與氛圍。