從社會管理到社會治理的邏輯轉換探究——群眾路線與社會治道變革

○ 向 鑫

2012年黨的十八大提出“構建中國特色社會主義社會管理體系”，2013年黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”，社會建設的理念從社會管理躍變為社會治理。躍變發生相對近急，不少學者、干部、群眾面臨疑惑：為什么要用社會治理取代社會管理？社會治理與社會管理有何異同？若社會管理在當前已不合時宜而社會治理又憑何有效？筆者針對以上問題，作如下探析。

一、社會治理理論的由來及內在邏輯

（一）社會治理理論的由來

社會治理理論起源于西方。1989年世界銀行在其報告中首次以“治理危機”來概括當時非洲的社會動蕩、生態破壞、經濟失速的危機情形。之后，“治理”一詞逐漸被廣泛使用。1995年，詹姆斯·N·羅西瑙因《沒有政府的治理——世界政治中的秩序和變革》成為治理理論的創始人。之后，治理理論開始發展。1996年經濟合作與發展組織以《轉變中的治理》為題總結經合組織國家的治理變革；后來，R·羅茨《新治理：沒有政府的統治》、蓋伊·彼得斯《治理的未來：四種出現的模式》、吉爾斯·佩奎特《通過社會學習的治理》等著作、論文逐漸多了起來。在西方社會學、公共管理學領域，治理一詞也不斷獲得話語霸權，在很多地方取代了公共行政、政府管理和社會管理。

在全球化的開放時代，社會治理理論誕生后很快被介紹到我國并在國內引發了研究熱潮。毛壽龍1998年出版了《西方政府的治道變革》，俞可平2000年出版了《治理與善治》，之后關于社會治理理論的文章和著作如雨后春筍。

（二）社會治理理論的內在邏輯

盡管社會治理理論目前還譜系龐雜，但一致認同的核心觀點不少。第一，由于存在市場失靈，完全依靠市場不可能實現社會永遠持續良性發展；由于政府失靈，依賴政府干預和管控也不能實現社會公平發展；有可能克服市場失靈和政府失靈的方案是激活社會的力量，變政府管控或市場放任為政府、市場、社會三大力量良性互動的社會治理模式。第二，社會治理是對社會管理的超越，能夠實現善治目標、滿足市場經濟發展需要、順應后現代時期社會崛起的潮流。第三，社會治理的主體不僅僅是政府機關，治理的主體是多元化和多樣性的，它包括政府機關、社會組織、企業、公民。第四，社會治理的目標是為社會成員提供公共服務，包括協調社會利益關系、化解社會矛盾、處理國家和社會公共事務。管理的目標重在保持社會秩序，實現社會和諧穩定。第五，社會治理的手段強調法制手段、思想道德手段、文化習俗手段、行政手段等多種手段綜合運用，不再是行政手段為主。第六，社會治理過程是自上而下、自下而上的互動參與過程，它主要是通過談判協商、對話合作、溝通交流、相互認同和確立目標等方式對公共事務實施管理。第七，社會治理的范疇既可以是特定領土界限內的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。如全球氣候問題、核控問題、跨國犯罪等等。

此外，社會治理理論所包含的理念與社會主義的人民主體性、調動一切積極因素、為人民服務等理念高度契合。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中強調：“是不是要把一切人一切事都由政府包下來呢?當然不是。許多人，許多事，可以由社會團體想辦法，可以由群眾直接想辦法，他們是能夠想出很多好的辦法來的。而這也就包括在統籌兼顧、適當安排的方針之內，我們應當指導社會團體和各地群眾這樣做。”[1]毛澤東在《論十大關系》中還指出：“我們一定要努力把黨內黨外、國內國外的一切積極的因素，直接的、間接的積極因素，全部調動起來，把我國建設成為一個強大的社會主義國家。”[2]調動一切積極因素進行社會事業也正是社會治理理論堅持的一個原則。鄧小平強調社會發展“最根本的因素，還是經濟增長速度，而且要體現在人民的生活逐步地好起來”，“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”；“法制思想教育工作要加強”等。鄧小平的這些思想也與社會治理理論的觀點不謀而合。1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟發展方向，奠定了社會管理向社會治理轉型的一個前提基礎：市場經濟需要擺脫政府包攬經濟的計劃模式。1993年黨的十四屆三中全會提出政府部門不能再大包大攬、繼續以指令計劃方式管理經濟。2002年，黨的十六大提出“健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區。堅持和完善職工代表大會和其他形式的企事業民主管理制度，保障職工的合法權益”。十六大提出的民主管理、基層自治在現在看來，增加了社會治理的成分。2012年，黨的十八大進一步提出社會管理體制是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”，把社會治理的政府、社會組織、公民廣泛參與和法制保障等措施納入了社會建設原則。十八屆三中全會鮮明地提出了市場在資源配置中的決定性作用，要求在社會體制改革中加大力度。至此，我黨主張的社會建設措施與社會治理理論所主張的社會建設措施在具體操作方案上已經高度契合。所以，提出“創新社會治理體制”也水到渠成。

二、從社會管理到社會治理的邏輯轉換辨析

（一）從社會管理向社會治理實現邏輯轉換的必然性

當前，我國社會建設模式從社會管理躍變到社會治理是有其必然性的因素。

一是經濟改革確立“市場決定資源配置”機制，必然要求相應的社會改革。黨的十八大時還是主張市場機制對資源配置起基礎性作用，即指在市場基礎之上還有政府調控，所以社會管理模式與之相適應。十八屆三中全會確立市場機制起決定性作用，意味著政府只是在市場決定不了的領域起補位作用、在市場機制失靈的時候起補救作用，政府要向市場放權。與此相適應的，政府也要向社會放權。否則的話，市場機制怎樣起決定作用呢？十八屆三中全會的全面改革不僅要解放生產力，也要更大地釋放社會活力。

二是自2005年以來的維穩實踐表明，在社會矛盾多發時期，在還沒有找到根本解決方案之前，為了保持社會穩定，只能采用維穩的權宜之策。但維穩并沒有治愈社會之病，社會矛盾不斷累積，治本之策成為新的呼喚。在社會管理模式下，政府掌管社會利益分配大權，對社會多元化的利益要求采取“官方供給”模式。一方面造成政府尋租，民眾向官員行賄以尋求官方供給其更多利益；另一方面，社會民眾因利益供給不公平對政府頻生怨氣；更嚴重的是民眾把政府看成利益來源，只等待政府提供紅利，民眾自主創利積極性下降，社會活力下降，經濟動力不足。在社會管理模式下，政府負責社會矛盾問題的仲裁、解決。而社會治理模式讓社會利益各方、社會矛盾各方自主協商，政府退居其后向各方提供公共服務、法律保障。政府把不該自己包辦、或自己不能很好解決的事情交給社會；把本來不屬于自己的權力還給社會；政府精簡機構、提高效能，管好自己份內的事。政府的壓力也隨之化解，“惡人”政府變身成為“好人”政府，社會主體自己解決自己的一般問題。

三是隨著網絡時代的來臨，虛擬世界的自主平等在時空互換規律的作用下也必然導致現實世界的自主平等要求；網絡是草根狂歡的舞臺和大本營，在網絡中演練了力量的草根群體也必然要求現實社會的舞臺和力量展示；網絡連接消弭了時空間距，使世界成為瞬時可達的一體，西方社會治理理論、民主平等等觀念在中國廣泛傳播。所以，我國社會也漸趨自主。政府從前臺管控退后，與市場力量、社會力量一起治理社會，成為現實需要。

四是社會治理模式要求人民群眾發揮主體性，自主解決社會矛盾、自主地在市場中發展經濟、自主發展自己的人生，這與馬克思主義所奉行的人民主體性原則契合，并且是實現人民主體性、實現人民群眾自主發展的可操作的現實模式，優于社會管理模式下政府管理人民群眾的狀態。所以，十八屆三中全會采用社會治理取代社會管理模式。

（二）從社會管理向社會治理實現邏輯轉換的辯證分析

中國特色社會主義的社會治理以堅持黨的領導為前提，與西方學者主張的無領導者的社會治理有著顯著區別；中國特色社會主義的社會治理是為了人民群眾的根本利益，西方社會治理中各社會主體僅為了各自的利益；中國特色社會主義的社會治理應該主動提高人民群眾參與社會事務的能力、分享社會發展紅利，西方社會治理僅僅基于民眾的自發能力和要求。同時，我們還應從下列方面進行辯證分析。首先，警惕跨國勢力借道社會治理進行公共性掠奪、操控弱勢國家。其次，中國正面臨快速現代化，市場經濟體制已經建立，需要確立社會治理理念和方式與之匹配。但是中國的市場化還不充分、市場還不完全成熟、市場決定資源配置的機制還未真正實現，因此，政府應該先用“看得見的手”的力量強力破除壁壘，為經濟體制改革掃清道路。否則，社會治理只能成為口號。再次，中國幾千年等級社會的慣性影響使得現今中國的官本位觀念深厚、全能政府色彩濃厚。政府放棄社會管理者角色，退后成為社會治理的主體之一，很多干部管理理念需要轉變，行政體制機制也要相應轉變，行政文化也要隨之轉變，這些轉變都不會在一日之間完成。最后，中國民眾習慣了政府管理和社會等級，社會組織對政府的依賴性較強，民眾參與性弱。雖然在打開國門后的近30余年里民眾的思想、行為有了變化，但更深層的文化烙印、行為能力、社會整體發育尚未致使民眾成為社會治理的三大平等力量之一。社會組織和民眾尚缺乏實力擔負有效以彌補市場失靈的作用、政府失靈的作用，以減輕社會管理成本的職責，更難自覺地消除市場弊端。

此外，治理理論出現的時間很短，理論自身尚處在多頭摸索的發展時期，理論自身的統一、自身的正確性尚待進一步實現。根據羅茨的梳理，不同的治理理論學者主張不同的治理模式，主要有六種：一是作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；二是作為公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制；三是作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；四是作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系；五是作為社會—控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；六是作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡[3]。究竟何種模式最為正確或者最適合中國，需要實踐驗證、發展。經濟合作與發展組織在一些欠發達或發展中國家推行“效率、法治、透明、公平、責任”的治理并未取得預想的成效。這些國家認為，經濟合作與發展組織開出的藥方不符合他們的社會、歷史和文化國情，在政治經濟秩序不平等的國際環境中，善治并不能在這些國家實現。治理即使在理論上也不是萬能的，它也內在地存在著許多局限。BobJessop將治理理論的內在困境概括為四種矛盾：一是合作與競爭的矛盾；二是開放與封閉的矛盾；三是原則性與靈活性的矛盾；四是責任與效率的矛盾；這些矛盾不能由治理理論自身提供的方案完美解決[4]。

三、堅持群眾路線是實現社會善治的根本路徑

（一）踐行群眾路線是在中國實現社會治理善治目標的理想方案

社會治理理論追求的是通過良好的社會治理達到最幸福的社會狀態，與“一切為了群眾”的價值追求高度契合。社會治理理論所追求的善治實現的關鍵在于“群眾自己解放自己”。瑪麗－克勞德·斯莫茨認為，社會治理能夠實現善治目標的唯一前提是社會成員自己組織起來，自己制定規則，保護自己的利益，“關于治理的多項研究都以唯一的一個前提為出發點：現代社會愈來愈復雜、愈來愈分裂，是一張由大量相互差別、各自獨立的社會子系統組成的網。諸多社會部門（消費者、運輸用戶、狩獵者、店主等協會）有能力組織起來，保護自己的資源，卻無需考慮它們的活動在總體上將對社會造成什么后果；它們組織網絡，制定自己的標準”[5]。社會治理理論的原點在于市場失靈、政府失靈，需要從傳統的政府、市場之外尋找社會自身的力量來解決問題。政府和市場都是工具和手段，是為了實現社會中的人的幸福。所以，社會組織、公民能否組織起來，成為解決政府失靈、消除市場弊端的力量，成為社會善治能否實現的唯一前提。這個前提用群眾路線的語言來表述就是“一切依靠群眾”、“相信群眾自己解放自己”。

（二）以群眾路線推進社會治理與中國國情高度契合

社會治理依賴三大力量源泉，只要群眾力量和能力發展起來，就能在市場失靈的領域和政府一起彌補市場機制的不足；就能抗衡政府可能的貪、腐、官僚、濫權等惡象，防止市場被人為扭曲和社會利益被貪占、損害；就能不斷解決社會自身的問題，如積極發展經濟、遵紀守法等等。但是，當前我國民眾社會主體意識不強，市場經濟發展并不完善，政府還習慣于用傳統的管控方式管理社會。解決這些問題的最佳方案是執政者自覺教育群眾、宣傳群眾、組織群眾，使群眾很快具備社會治理的能力；同時，執政者自覺放權，把權力還給市場、社會與地方政府，使市場機制盡快完善、社會治理機制盡快完善，治理能力和水平盡快提高。這就要求各級領導干部要自覺地真心實意地為人民服務，權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷推進群眾路線教育實踐活動，并在其中實現社會治理的價值目標。中國是社會主義國家，社會主義核心價值觀、社會主義意識形態對社會建設具有深刻影響。群眾路線與社會治理結合實現了社會主義價值觀、方法論與源于西方的社會治理理論的融合互補，有利于統一社會各方各界的認識和力量，形成改革共識和改革合力。

如果群眾路線得到切實貫徹，就能促進社會治理在中國實現、并且是更好的實現：領導自覺就能解決政府越位、缺位、錯位等問題；群眾發展就能壯大社會力量，社會治理唯一前提條件就得以實現……這一切結合起來，可以解決社會治理內在的困境。所以，中國特色社會主義的社會治理應該比西方社會治理更優越。

[1][2]《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第 228、44 頁。

[3]羅茨：《新的治理》，《政治研究》1996年第154期。

[4]BobJessop：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，《國際社會科學》1999年第2期。

[5]瑪麗－克勞德·斯莫茨：《治理在國際關系中的正確運用》，《國際社會科學》1999年第2期。