關于我國國庫現金管理問題的研究

劉鳳彩

（中國人民銀行大慶市中心支行，黑龍江 大慶 163316）

國庫現金管理是指遵循安全性、流動性、收益性相結合的原則，以維持合理的庫存水平為目標，運用適當的方式對國庫現金余額進行有效調節的行為。在當前大力推進財政國庫管理制度改革的宏觀背景下，國庫現金管理已經成為現代國庫管理的核心，借鑒西方國家國庫現金管理的成功經驗，積極探索我國國庫現金管理模式，已經是亟待解決的問題。

一、我國國庫現金管理的回顧與思考

我國國庫現金管理工作起步較晚，是在傳統計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，伴隨著政府財政職能的轉變，國庫集中收付制度的改革，于2000年開始研究啟動。

（一）中央國庫現金管理操作開展情況

2011年3月，財政部和中國人民銀行聯合發布了《財政國庫改革試點方案》，提出了建立國庫單一賬戶體系，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度。2002年財政部與中國人民銀行聯合發布《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，規定從2003年1月1日起，對國庫存款按中國人民銀行規定的單位活期存款利率計付利息。2004年8月20日，財政部以混合式招標方式提前兌付三期記賬式國債，是財政部首次以市場化方式贖回國債，被認為是中央國庫現金管理的初步嘗試。2005年2月，國務院正式批準由財政部會同中國人民銀行開展中央國庫現金管理。2006年6月和9月，財政部、人民銀行頒布了《中央國庫現金管理暫行辦法》和《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》兩個指導性文件，初步建立了貨幣政策調控與國庫資金管理相協調的國庫現金管理制度框架。同年12月6日，中國人民銀行采取單一價格招標方式實施了第一期中央國庫現金管理商業銀行定期存款操作，此次操作的總金額為200億元，期限為3個月。我國國庫現金管理工作從此真正意義上拉開序幕。

（二）地方國庫現金管理開展情況

目前，我國國庫現金管理還只是停留在中央，大部分省份尚未實施正式的國庫現金管理，僅有少數幾個省份的地方財政部門將存放在商業銀行的預算外資金進行非公開的投資運作。根據地方國庫運轉的現狀，實施地方國庫現金管理尚存在以下幾個方面的難點：一是地方預算編制與執行的不合理因素影響國庫現金管理的準確性；二是我國政府尤其是地方政府的收入規范度有待提高；三是我國地方政府具有投機沖動，易于發生借現金管理之名行投機等問題；四是我國地方政府風險管控能力不強；五是我國地方政府開展國庫現金管理的基礎設施還非常薄弱。

（三）我國國庫現金管理問題的分析

我國國庫現金管理在多方面的共同努力下，從開始發展到現在取得了一定的進展。一是初步建立了中央國庫現金管理制度。二是開發完成了中央國庫現金管理招投標系統和業務系統并相繼投入使用。三是努力促進國庫定期存款操作常規化。四是初步建立了中央國庫現金管理風險防范框架。五是加強國庫現金管理與貨幣政策的協調配合。

總體看，近年來中央國庫現金管理穩步發展，成績是顯著的，但也存在一些重要的問題需要解決。一是操作方式單一，主要是定期存款。主要采取非市場手段進行買回操作。二是中央現金庫款規模較高。2006—2011年中央現金庫存最高達到14，000億元，最低也有4000億元，大部分時間處于8000億元以上的高位。三是中央現金庫款波動較大。中央國庫現金管理對降低現金庫款規模，減少現金庫款波動的基本目標并沒有有效的實現。四是地方國庫開展現金管理心情急迫，但地方國庫現金管理制度辦法遲遲未能出臺。

導致以上問題的主要原因是什么？一是國庫管理主體的問題。目前政府有關部門對國庫現金管理主體仍然有較大的分歧，導致一些規章制度采取了回避主體的處理方式。現在有的觀點認為國庫現金管理的主體應該是財政部門，因為財政支配著國庫資金的使用。有點觀點認為人民銀行應該是國庫現金管理的主體，因為人民銀行經理國庫，可以發揮中央銀行的專業特長，有助于協調財政政策和貨幣政策，也有助于財政部門更好的改善預算管理，充分發揮財政優化財政收入分配，支持地方經濟發展的重要作用。但在實踐中，財政部門與人們銀行仍都未放棄管理主體的權力。二是國庫現金管理的屬性問題。有的觀點認為國庫現金管理是財務管理活動，是政府以市場主體身份從事的微觀活動。有的觀點認為國庫現金管理對貨幣政策有重大影響，是宏觀的活動。這些觀點的分歧直接影響國庫現金管理的制度、政策、辦法等的制定與完善，也影響政府有關部門的溝通協調機制作用的發揮，從而制約著中央銀行現金管理健康發展，同時也是地方國庫現金管理發展的障礙。

二、西方國家國庫現金管理問題研究

（一）美國：兩級存款控制模式

1.開設兩級存款賬戶，進行市場化操作。美國將財政存款余額分別存放在聯邦儲備銀行開設的統一基金賬戶和在商業銀行開設的具有完全擔保的特殊銀行賬戶“稅收與貸款賬戶”，并對現金余額進行市場化操作。其中，聯邦儲備銀行作為中央銀行，根據財政部指令進行國庫現金管理操作，屬于中央銀行直接操作模式。

2.定期發行短期債券，獲取投資收益。國庫現金管理目標主要是通過商業銀行存款、發行短期國債、買回長期國債來實現。通常短期債券是定期發行的，季度內每次發行的額度大致相同，以便使投資者形成穩定的預期和投資決策；而根據季度國庫收支預測決定的季度之間每次發行額卻不同。

（二）英國：市場管理控制模式

1.進入金融市場進行短期貨幣借貸。為保證國庫余額的相對穩定，英國通過貨幣市場來調節國庫余額的變動。具體做法是：英國財政部在保留2億英鎊在英格蘭銀行后，其余資金在貨幣市場上從事國債、優秀企業債券的現券買賣和回購等短期投資活動。當中央銀行賬戶日終余額低于2億英鎊時，賣出或回購所持有的優質金融工具，籌集國庫所需資金；當中央銀行日終余額高于2億英鎊時，則買入或回售優質金融工具，以賺取利息收入。

2.設置賬戶情況。英國的國庫現金管理以國庫單一賬戶制度為基礎，單一賬戶體系下設統一基金賬戶、借貸資金賬戶、債務管理賬戶三個賬戶。財政資金的收納撥付通過統一基金賬戶和借貸資金賬戶完成，資金余缺在這兩個賬戶之間調節。當借貸資金賬戶的自己缺口無法補足時，由債務管理賬戶進行彌補，每日日終，所有賬戶的資金盈余轉入債務管理賬戶，并在保持5億英鎊的基礎上，由債務管理局進行市場化運作，提高資金使用效率。

（三）意大利：停止支付強制控制模式

1.控制國庫資金余額。意大利建立了徹底的國庫單一賬戶，中央銀行可以每天或者更及時的掌握政府現金余額，通過利用定期收集的信息建立參考數據和采用一些如現金流動分析技術等手段，使國庫能每天或更及時的進行高水平的、可靠的現金流動預測，并將現金余額的變換趨勢與現金流動的預測情況對比，調查變化的主要原因，以此建立短期現金流動預測機制，從而指導庫底資金的合理運作。

2.注重對資金的預測和分析。意大利現金管理人員根據對現金流的預測結果，綜合運用短期國債、替換和買回、央行存款等工具，通過在金融市場中積極運作，以達到更好平滑國庫現金余額的目標，操作的主動性強、靈活多樣。

三、國際經驗對我國建立國庫現金管理模式的啟示

（一）利用國庫現金余額追求更高社會效益

國庫現金余額的利用不僅限于保值增值，也可以體現其公共屬性，追求更高的社會效益。如美國伊利諾伊州的國庫現金管理，除了投資債券市場外，根據本級庫款余額情況通過商業銀行機構實施了一些支持促進當地經濟發展的項目。

（二）合理調整運作方式

國庫現金管理應當堅持市場化原則，充分發揮資金供求決定利率機制的作用，做好與貨幣政策的協調配合。首先根據對國庫資金的動態分析確定國庫庫存資金的最低限度和常規庫存量控制目標，當高于或低于最低限度的界限時，就可以通過在商業銀行賬戶存款和進入貨幣市場運作的方式來平衡,然后確定具體的操作方式。

（三）完善國庫單一賬戶制度及相關配套措施

從美國、英國、意大利等國家的經驗看，健全和完善國庫單一賬戶制度是開展國庫現金管理的基本制度前提。一是要進一步改革預算編制方法，細化部門預算，加強對國庫資金余額和結構的數據分析，積極探索把國庫現金數量調控到較均衡狀態的手段和方式，將大類支出部門分解到具體的開支項目。二是應制定和完善相關的法律制度和管理辦法，放寬國庫資金投融資渠道，在保證財政資金安全性的同時，提高財政資金的運行效率。三根據國庫單一賬戶制度運行要求，加快國庫資金收支的電子建設步伐，促使財政資金的高效運轉。

（四）研究建立現金管理的專門機構

實施現金管理比較成熟的市場化國家，一般都設立專門機構負責現金管理。如美國在財政部設立了債務管理辦公室和現金管理辦公室。英國設立了債務管理辦公室，隸屬財政部（為獨立機構），同時負責債務管理和現金管理。意大利在財政部內設一個部門，負責國庫現金管理。各國的國庫現金管理執行機構具體部門有所不同，但工作內容都是大同小異，即為了充分利用好國庫閑置資金，需要認真做好國庫現金流控制和國庫現金流量預測工作。