關于大慶市保障性住房建設的研究

秦司君

（大慶市住房公積金管理中心，黑龍江 大慶 163316）

住房保障體系是社會保障系統的重要組成部分。住房保障體系的完善，有利于加快城鎮化進程；有利于改善民生，促進社會和諧穩定；有利于擴大內需，保持經濟健康平穩發展。近年來，大慶經濟始終保持又好又快發展，城市化和城市現代化進程不斷加快，圍繞城鎮居民住房需求，重點建設發展了經濟適用房和廉租住房，初步構建起多層次的住房保障體系，同時伴隨大慶全面現代化國際化城市建設，進一步完善這一體系建設的任務也更加迫切。

一、我市住房保障體系建設情況概要

（一）發展歷程

大慶因油而生，城市建設起步于礦區，保障住房建設也有其特殊性。從大慶建設發展歷程來看，大體可分為四個階段。

1.以1960年石油大會戰為標志，按照“工農結合,城鄉結合，有利生產，方便生活”16字方針，分散建設居民點，相對而言這些居住點都比較簡易，但這一方針一直指導著大慶礦區建設的發展。

2.以1979年大慶建市為標志，按照鄧小平同志“把大慶建成美麗油田”的指示，大慶的居住條件開始由干打壘、地窨子向建設住宅樓轉變，并逐步形成了“讓開大路，建設兩廂”的城鎮布局戰略，解決了城鎮建設與油田生產之間的矛盾，推動大慶由礦區向城鎮轉變。

3.以1997年地企分開為標志，大慶在“中心城”的基礎上提出了集中建設“主城區”建城理念，開始集中規劃建設新型居住社區，在大幅改善城鎮居民居住條件的同時，基本搭建起近十年來城市空間的基本框架。特別是初步形成了“東移北擴，中聯西拓”的空間發展戰略，開始向建設黑龍江省區域中心城市的目標大踏步前進。

4.以2012年大慶開啟現代化國際化城市建設征程為標志，以“生態、自然、現代、宜居”為目標，《大慶市城市空間發展戰略規劃》《大慶市總體城市設計》等頂層設計相繼出臺，住房保障體系建設納入城市規劃管理，也助推了保障住房建設進入集中快速建設期，一批批布局科學、功能完善、形象優美、環境宜居的現代居住社區建成投用，利民苑、惠民苑等保障性社區實現高標準規劃、高層次建設，居住條件和居住功能實現跨越升級。

（二）實踐成效

大慶堅持“戶型可以小、功能不能少、質量有保證、環境必須好”的原則，穩妥推進保障住房體系建設。

1.強化頂層設計，政策體系日益完備。2001年，根據城市化建設需要，為解決低保家庭在市政重點工程拆遷改造過程中的住房問題，大慶依據國家相關法律法規和制度規定，制定實施廉租住房保障制度。

2006年，大慶出臺《城市廉租住房管理實施細則》（慶政辦發〔2006〕20號），變過去以實物配租為主的廉租住房保障方式，改為以租金補貼為主；對市區范圍內，符合條件的住房困難家庭，進行房租補貼，由其到市場上自由租賃合適住房，進一步完善了廉租住房保障政策。

2007年末，根據國家及省有關文件精神，大慶制定出臺《解決城市低收入家庭住房問題實施方案》（慶政發〔2007〕51號），對經濟適用房和廉租住房保障原則、工作目標、房源籌集、政策支持、保障范圍、保障標準、制度建設、監督管理等方面進行了整體規范。

2009年10月，大慶市發布《大慶市城市低收入家庭認定管理辦法》（慶政辦發〔2009〕70號），對低收入群體的認定責任、認定原則、認定程序、認定標準、家庭收入范圍條件時限、監督管理等進行規定。

2010年11月，發布了《關于調整城市低收入家庭廉租住房保障政策有關問題的通知》（慶政辦發〔2010〕74號）文件,提高了廉租住房的補貼面積和補貼標準，使廉租住房保障政策惠及更多城市低收入家庭。

2012年2月，發布《城市廉租住房保障辦法》（慶政辦發〔2012〕15號）。對廉租住房的保障范圍，市、區、街道相關職能部門的職責，資金籌措方式，按人頭補貼支出的原則，保障對象的準入條件，補貼發放程序、標準等進行了詳細規范，形成了多層次住房保障供應體系，有效滿足了市區范圍內低收入家庭的基本住房需求。

總體來看，大慶市在經濟適用房制度建設方面，采取政府政策支持，單位自籌建設的方式；圍繞市區城市建設,棚戶區改造及大項目拆遷過程中，住房困難家庭具體情況，配套建設經濟適用房。在廉租住房制度方面，形成了政府投資為主，解決低保對象中住房困難家庭為重點的格局；完善了以民政、房產部門為主的“三審一公示”制度。公共租賃房建設采取政府扶持，分時段各有側重的辦法。

2.強化制度建設，保障覆蓋日益擴大。“十一五”以來，大慶已建立了以廉租住房制度為重點、經濟適用住房和棚戶區改造相配套的基本住房保障體系。住房保障體系惠及范圍，從最初城鎮最低收入家庭,擴展到城鎮中低收入家庭。保障人數（數據來源省審計報告）從2010年的2.89萬人，增加到2012年的4.25萬人，增長0.47倍，達到城鎮總人口的3.8%。中低收入家庭的住房困難問題，得到一定程度的緩解，促進了住房保障制度發展。

截至2012年末,累計完成保障性住房992,011平方米，建設完成保障房13,637套（戶），累計完成投資14.69億元，其中：中央補助資金1.28億元，省級補助資金0.53億元，市本級籌資12.87億元（包括公積金收益0.67億元，土地出讓金0.92億元），其他資金11.28億元（包括企業資金、銀行貸款、集資等），資金來源占比情況（見圖1）。

圖1 2007—2012年保障房資金來源占比

同時，放寬大慶市本級住房保障戶籍限制條件,有序推動了非城鎮戶籍人口市民化的進程，從戶籍人口擴展到常住人口，緩解城鎮常住人口的住房困難問題。2012年，大慶市城鎮人口144.7萬人，城鎮化率達60%。2010年至2012年，大慶市本級直接投資保障性住房的相關配套設施達到30,919萬元，進一步推動了城市快速發展。

3.強化保障能力，保障水平日益提高。大慶市根據住房困難群體實際分布情況，對中低收入家庭與最低收入家庭（低保家庭），實行各有側重分級保障的政策；把最低收入家庭（低保家庭）作為重點保障目標，實現了應保盡保。

以保障中低收入家庭為主的經濟適用房，實行單位自籌與集資建設為主。截至2012年末，全市累計投資15.87億元，建設經濟適用住房90.7萬平方米，解決了3.44萬中低收入困難人群住房問題。經濟適用住房銷售價格平均優惠率達到71%。

廉租住房采取“房租補貼”為主，“實物配租”為輔辦法。2007年至2012年（見圖2），累計投入廉租住房建設資金15，675萬元（其中：省級補助資金6241萬元，市財政性資金中公積金收益6726萬元、土地出讓金9012萬元；銀行貸款、企業自籌等6162萬元）。同時調整廉租住房補貼標準，由2010年的 112.56元/月/人，增加到 2012年的129.47元/月/人，增長15.02%，累加發放廉租住房補貼15，925戶次，30，563人，政府投入補助資金累計1930萬元；廉租住房人均保障面積由過去8平方米/人，提高到2012年15平方米/人；大慶市本級廉租住房租賃補貼，占市場平均租金的61%。

公共租賃房采取政府扶持與單位投資相結合辦法，提高保障能力。2011年，啟動了東城區市勞教所原址公租房項目（見圖3），規劃建設11棟，8.5萬平方米，880戶，項目概算3.5億元；資金來源于我市公積金增值收益，以及中央公共租賃住房專項補助資金。

采取貨幣化補償辦法提高棚戶區改造居民安置能力。2008年至2011年，我市累計改造棚戶區181.01萬平方米、12，740戶（含2011年新增2個小城鎮棚改項目），發放拆遷補償款113,041萬元，同時，棚改配套建設經濟適用住房48.08萬平方米、6833套，用于符合申購條件的棚改拆遷戶的回遷安置，進一步提高了城鎮住房困難家庭的住房消費能力。

圖2 2007—2012年廉租房收支情況（萬元）

圖3 公共租賃房投資完成情況

（三）面臨問題

大慶市住房保障體系進入了快速發展階段，同時也面臨一系列新情況和新問題。主要體現在五個方面：

1.保障體系內容不完善，制度建設需加強。大慶廉租住房制度起步早發展快，但保障范圍較小；經濟適用房建設起步早，建設規模較大，但制度不完善；公共租賃房制度建設滯后，項目建設起步晚。住房保障體系存在覆蓋面較窄，區域發展不平衡，保障人群單一；中低收入人群和“夾心層”住房困難問題未完全解決。缺乏規范的運營維護管理機制，不利于住房保障工作的可持續發展。

2.組織管理運營機構不健全，基礎工作須提升。大慶保障性住房管理與服務機構還不夠健全，管理手段和方式、相應服務還沒有完全到位，特別是建設管理與運營維護主體不分，職責不清。主要表現：沒有統一住房保障信息化管理系統；市、縣、區、街道未建立住房保障信息共享機制，未實現統一管理。主管部門與公安、社會保障、民政、金融、工商、稅務、住房公積金等部門，未能實現數據信息共享。保障對象的資產和收入狀態不清楚，基礎信息搜集方式原始，無法及時掌握低收入群體收入結構的變化情況。廉租房準入退出機制，缺乏有力基礎信息支持；住房保障對象檔案基礎信息不完整，缺乏動態更新；尚未建立住房保障對象誠信檔案管理系統。

3.工程項目管理不規范,制度執行需強化。根據省審計廳對我市安居工程建設情況審計報告反映,2007年至2012年,大慶市投資建設完成31個安居工程項目,發現2個項目沒有用地規劃許可證，3個項目沒有工程規劃許可證，13個項目沒有工程施工許可證，4個項目沒有國有土地使用證，6個項目沒有消防審核意見書和防火竣工驗收證書，5個經適房建設工程項目974套超面積9757平方米，2011年大慶市百湖花園小區公租房項目918套，超面積24，391平方米,最大建筑面積86.87平方米。

4.資金籌措渠道不多元，財政支持力度需加大。在我市保障性住房建設中，主要資金來源于企業。在已完成的住房保障項目中，經濟適用房建設資金，來源于企業自籌及銀行貸款達77%（見圖4）。國家政策規定，地方每年用于廉租住房的建設資金，應不低于土地出讓凈收益的10%。自2008年至2012年，我市累計土地出讓收入246.32億元，按10%比例，應提住房保障專項資金24.63億元，實際提取0.9億元，約占應提額4%，遠低于國家政策要求。在廉租房資金來源構成中，公共財政投入只占23%，其中：市級土地出讓金只占6%，住房公積金收益占4%，上級補貼占13%。同時還存在住房保障專項資金被用于拆遷改造和大量結余的現象。

圖4 2008—2012年大慶土地出讓金收入（億元）

5.住房保障底數不清晰，保障范圍需擴大。《大慶統計年鑒》資料，2010年末全市共有家庭101萬戶，其中：城鎮家庭約有51.25萬戶，根據住建部住房保障課題組的研究成果測算，“十二五”期間，黑龍江省應納入住房保障家庭約有45萬戶，約占城鎮家庭的4%。據此測算，大慶市應納入保障住房困難家庭約有2.05萬戶。

圖5 大慶市住房保障情況對比

根據財政部門統計，2012年我市低收入家庭3.02萬戶，約占家庭總戶數的3%。其中，全市實際享受住房困難補貼的家庭1.32萬戶，約占全市家庭總戶數的1.31%，占低收入家庭戶數的36.75%；市本級享受住房補貼1899戶，僅占0.39%。通過理論測算與實際執行情況對比，住房保障范圍與基數需要進一步調查核實（見圖5）。

二、完善我市住房保障體系的總體考慮

建立完善保障性住房體系，必須堅持政府主導，健全實施機制，嚴格監督考核，加大執行力度，確保相關工作順利推進。

（一）大慶市住房保障體系的總體目標

大慶市住房保障體系建設應根據城市化建設“三步走”發展戰略，結合我市住房保障任務實際情況，堅持政府主導、市場運作為主，充分利用市場資源，發揮企業建設保障性住房積極性，全面拓寬保障性住房籌集建設渠道。積極探索保障性住房引入社會力量籌集建設模式，逐步形成政府引導、市場化運作的保障性住房投融資格局。

力爭“十二五”期末基本實現“住有所居”的住房保障目標，將低收入住房困難的常住人口納入住房保障范圍，保障性住房覆蓋面大于20%；最低收入家庭住房實現“應保盡保”，保障率達到100%。要大幅度增加公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品住房的供應，重點扶持建設公共租賃房。要加快住房保障立法，進一步建立和完善住房保障政策，依法強化各級政府的住房保障責任，健全組織機構、政策、技術支撐體系，加快推進信息化建設。力爭市區縣健全住房保障管理機構，實現住房保障業務信息系統全市互聯互通。

（二）完善住房保障制度，建立高效保障體系

以大慶“十二五”住房建設規劃為核心，通過推動出臺一系列法律法規和政府規章、標準規范等，建立健全較為完善的住房保障政策制度體系。重點應完善如下幾個方面制度建設：

1.制定《大慶市經濟適用房建設管理辦法》。我國自九十年代初就倡導利用經濟適用房，解決中低收入人群的住房保障問題。我市經濟適用房建設起步早，規模較大，解決了許多家庭住房困難問題。但制度建設方面，應根據國家及慶政發〔2007〕51號文件精神，制定實施細則，進一步明確資金籌措，審批程序，各部門管理責任等操作層面的辦法，進一步發揮經濟適用房保障范圍比較寬的優勢。

2.完善《大慶市廉租住房準入退出管理制度》。隨著廉租住房制度發展，需要進一步修正與完善建設與管理中存在的弊端及問題。根據近幾年實踐，加強廉租住房建成后日常管理，越來越重要；特別是要建立科學合理的準入退出制度。著重規范實物配租和房租補貼的資格審查、公示、配置配售、輪候等程序。建立房產、民政、社保、工商、稅務、金融等多部門共享，保障對象信息動態管理系統；部門聯動的住房狀態和個人收入、財產狀況核定機制，以及保障對象主動申報，與部門定期核查相結合的動態監管體系。

3.制定《大慶市公共租賃房建設管理辦法》。根據我市公共租賃房建設起步晚的實際情況，應盡快完善公共租賃房建設與管理制度，明確保障范圍，制定公平合理準入退出機制，建立科學運行服務平臺，確定合理租賃價格，科學測算投資回收期限，探索可持續發展思路。

4.建立完善《大慶市保障性住房建設管理監督辦法》。保障性住房制度的貫徹落實，離不開高效完善監督機制。根據我市保障性住房體系建設過程中存在的問題，應完善監督管理辦法；建立獎罰分明的績效考核機制；完善保障性住房受益群體誠信檔案系統。要進一步明確政府主管部門職責，加強保障性住房建設各個環節的監督，建立平行監督與垂直監督相結合，內部監督與外部監督相銜接，傳統手段與信息手段相配合的監管平臺，促進保障性住房體系健康快速發展。保障性住房建設資金屬于專項資金，必須專款專用，財政部門應設立保障性住房建設資金專戶，按相關制度要求，及時撥付國家、省、市等補助資金；政府主管部門應該對專項資金進行獨立財務核算，及時反饋投資建設情況。進一步加強日常使用監督管理，建設施工單位要專款專用，嚴禁挪用。加強前期規劃、建設中工程項目、竣工驗收、建設后日常使用的管理工作。要明確規劃、土地、工程及建設管理、消防等政府相關部門職責，加強監督管理，及時辦理完善建設手續。加強保障性住房受益群體誠信體系建設，進一步加強保障房受益人群管理。打造公平、公正的保障性住房管理制度。

（三）完善組織實施機構，建立執行落實體系

保障性住房建設與管理工作，涉及部門與單位較多。需要政府各職能部門，如財政、房產、土地、人事社保、公安、民政、工商、稅務、住房公積金等部門的緊密配合。還要加強規劃與建設工程的監督管理；建成后管理、運營服務等工作也越來越重要。單靠市房產管理部門進行協調，缺乏力度，不利于工作推進。根據國家政策應進一步完善以主管副市長為負責人的綜合協調辦公室，明確政府各職能部門職責，確保相關政策貫徹實施。根據有關政策及先進地區經驗，大慶市住房保障體系總體規劃，建議按圖（見圖6）框架流程進行規劃建設。

圖6 大慶市住房保障體系總體規劃

（四）建立信息處理系統，完善數字化管理體系

保障性住房體系建設，離不開信息技術的支持。信息化支撐平臺應該包括需求預測系統、保障房供給決策支持系統、保障對象甄別系統、實時配給系統、退出管理系統、運行服務管理系統、協同監管系統、綜合績效評價系統等管理模塊。將數據管理、查詢、統計、分析、模型流程配置等進行集成，建立基于數據管理平臺的保障房規劃、運營服務、管理信息化系統，建立多層次的信息化交流平臺，提高管理水平，提升服務能力。（見圖7）

圖7 保障房信息系統架構

（五）明確市、縣、區三級政府住房保障任務

關注民生，重視住房困難群體，是目前政府重要職責與任務。各級政府應根據管轄區域戶籍家庭數量，以及低收入家庭中，住房困難家庭分布情況（見圖8）（根據2010年《大慶市統計年鑒》家庭戶數測算），在進一步調研基礎上，聯系實際科學規劃，根據財力合理確定住房保障范圍、保障方式。應根據國家及省要求，結合各縣區住房保障需求數量，明確各縣保障房建設任務。市主管部門要加強監督考核，保質保量完成工作。根據住房困難家庭實際分布情況，市區應以公共租賃房建設為重點；縣區以廉租住房為主，合理確定經濟適用房建設規模。

圖8 應保障房困難家庭戶數

三、關于加快建設東西城區公共租賃房的具體建議

（一）加強制度建設和政策支持力度

我市公共租賃房制度建設相對滯后，需要盡快完善相關制度，保證規劃、開發、建設、管理、運營服務等科學有序進行。

1.堅持總體規劃與城市建設結合。按照“統籌規劃、合理布局、相對集中、節約用地”的原則進行規劃。如人才公寓與高科技產業園布局適應，單位租賃房和務工人員宿舍在企業單位、工業園區、產業集聚區布點建設，或在商品房項目中配套建設。

2.配套市政公建。參照經濟適用房政策，由政府承擔公共租賃房的基礎設施配套費用，減輕投資方的壓力。

3.減免相應行政稅費。根據國家有關政策，公共租賃房建設，免征行政事業性收費和政府性基金。

（二）采取靈活土地供應方式

根據各地主要經驗，公共租賃房土地供應可以采取“土地協議出讓”的政策，還可以采用“退二進三”（見國辦發〔2001〕98號）方案，利用企業的閑置用地等多渠道的土地供應政策。

（三）建立多層次資金籌措辦法

公共租賃房的建設資金籌措,應該采取多渠道多層次的辦法。

1.以財政出資為主。主要來源有財政預算資金，土地出讓凈收益，住房公積金項目貸款，住房公積金增值收益。

2.社會單位出資。

以溫州金融綜合改革試點為起點，加快培育和發展資本市場，完善外匯管理體制，健全匯率形成機制，努力將國內社會游資轉化為投資性資金，服務于我省經濟社會發展事業。一是完善外匯管理體制。隨著人民幣在國際市場上影響力的日漸提升和本身幣值的升值，要著手改變人民幣在外匯市場上的角色，成為外匯公開市場業務的操作者。同時，要適當放開二級外匯市場，增加外匯的流動性。適當放寬外匯購買條件限制，消除結售匯條件的不對稱性。二是加強資本項目管理。隨著外匯儲備的日漸增多，要完善國際收支，尤其是短期資本流出入的監測和分析統計，這樣能讓國內社會游資管理更加規范。要加強外資特別是外債的管理，禁止投機性、食利性資金的流入。

3.銀行貸款。

4.其他資金。根據大慶市實際情況，建議東西城區公共租賃房建設資金，以住房公積金風險準備金（需要履行審批手續，政策沒有明確規定。）以及每年從收益中提取的廉租住房補充資金為主要資金來源，進行公共租賃房的試點建設。四縣要充分利用中央政策，加大上級補貼資金的申請力度，爭取中央和省里的最大支持；同時，要充分調動企業及單位籌措公共租賃房源的積極性，根據需求情況積極解決“夾心層”的臨時住房困難問題。

（四）實現投資主體與房源籌措多元化

公共租賃房建設與房源應采取多元化方式。一是地方政府作為投資主體。包括財政直接投資和城市投資公司，高科技園區管委會投資，或商品房項目配建取得。二是單位或企業作為投資主體。包括房地產開發企業，用人單位，村鎮集體經濟體等。三是政府與企業共同投資。房屋產權按出資份額確定。四是改建和收購取得。

（五）實行“誰投資、誰受益，余量統一調劑”的政策

公共租賃房分配使用，應該采取“誰投資、誰受益，余量統一調劑”的原則。主要包括如下幾類：

1.政府出資建設的公共租賃房。供應對象：一是符合經濟適用房申購條件，但買不起經濟適用房的低收入家庭。二是符合廉租住房保障條件，但不符合實物配租和房租補貼條件的低收入家庭。三是特定人群，包括引進人才、新就業職工等“夾心層”人群。

2.社會機構、企業單位提供的公共租賃房。供應對象：應首先滿足這些單位住房困難職工需求。在有剩余情況下，參加政府統一調劑，供應“夾心層”人群。

3.住房公積金收益建設公共租賃房。供應對象：應該首先滿足公積金繳存人租賃需求；在有剩余情況下，參加政府統一調劑。

（六）實行“政府定價，統一管理”的辦法

公共租賃房租金，實行“政府管控、統一定價”。 根據微利原則，按“測算租金”的方式，確定公共租賃房租金標準。可以分為如下幾類：

①成本租金。綜合考慮房屋的折舊費、管理費、維修費等

②市場租金。按市場交易租金確定，差額由政府補貼給承租人。

③準市場租金。按市場租金下浮一定比例確定。

④測算租金。結合承租家庭的負擔能力，保本微利的原則測算確定。具體方法是以成本租金為基礎，考慮承租家庭租金支出能力（即可支配收入中住房消費能力），綜合考慮土地、融資以及稅收優惠政策，降低租金水平；同時，比較周邊租賃市場租金情況，下浮一定比例，來確定公共租賃房租金。

（七）建立公開、公平、公正的租賃管理制度

1.準入管理。面向社會配租的公共租賃房，由政府職能部根據公開、公平、公正原則，制定申請、審核、公示、輪候制度。在審查過程中，要堅持“逐項查核”制度，即對申請家庭（人員）的個人財產（車輛、住房、存貸款、證券）、家庭（或人員）收入、戶籍、保險、個稅、殘疾等級、優撫對象、低保享受情況等事項，進行逐項查核，篩選準入家庭。面向社會單位、企業員工、公積金繳存人的公共租賃房，由投資單位根據特定人群需求情況，制定標準，報政府主管部門備案。

2.退出管理。根據租賃對象合理確定租賃期限。租賃期末，對繼續申請租賃家庭（或人員）要進行資格查核，符合繼續租賃條件的，要及時續簽租賃合同；不符合租賃條件的，要按規定收回或提高租金至市場水平。承租人拒不退房的，可以給予承租人3～6月的過渡期，到期后仍然拒不退房的，管理部門可申請法院強制搬遷。

3.物業管理。公共租賃房的維修、養護由產權單位負責。產權單位也可以委托物業部門管理。上海規定委托物業服務機構對公共租賃房進行管理；廣州總結出“自我管理、自我服務、自我教育”的外來工物業管理模式；萬科集團實行“固定工作人員+兼職人員+住戶用工+企業參與”的物業管理模式，降低管理成本，增強住戶的集體觀念；也可以考慮將非住宅用房公開招租，將租金用于補貼虧欠部分。建議我市采取“萬科模式”進行物業管理。

（八）統籌考慮公共租賃房建設持續發展問題

公共租賃房可持續發展的關鍵問題，在于租金合理性以及管理服務水平。租金過高，承租人負擔加重；租金過低，投資方虧損，無力再投資建設，也會造成相關服務內容及標準降低，不利于可持續發展。綜合管理服務水平高低，同樣會影響公共租賃房的可持續發展。在規劃建設與管理服務中，應避免出現歧視性傾向，應打造環境優美，功能完備的標準化公寓，為“夾心層”提供舒心的“家”。