失地農民在城市化中的養老體系構建

汪 欣，鄧金葉

（安徽大學 人口研究所，安徽 合肥 230000）

因城市化和工業用地被依法征收,農村戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的統稱為失地農民[1].實際中，由于失地農民情況復雜，各地征用補償標準參差不齊，單純注重一次性補償而忽略了失地農民后續發展特別是養老體系構建問題.目前，統一的失地農民養老保障體系還未完全建立，失地農民已成為社會上龐大而特殊的弱勢群體，妥善構建失地農民的養老體系是當前亟待解決的社會問題之一.

1 城市化進程中失地農民的養老保障現狀

1.1 失地農民的生存現狀

每年失地農民的數量隨著城鎮化的加快而不斷增加，據統計，近7年，全國約1億畝耕地被征用，失地農民累計不少于4000萬人.[2]盡管部分失地農民得到補償安置費后一夜暴富，但全國抽樣調查的結果表明：80%的失地農民對未來生活表示焦慮，其中擔憂養老的比重最大，高達75.8%.目前，我國還出臺統一的失地農民社會保障政策，4000多萬失地農民中的2000萬以上是“種田無地、就業無崗、社保無份”的“三無”農民.[3]

1.1.1 收入來源轉變，再就業能力較低，失業者居多.與失地前相比，失地后農民收入總體水平有所下降.第一，對農民而言，土地幾乎提供了所有的物質來源，雖然農民總體收入不高，但是相對比較穩定.一旦土地被征用，收入驟減而陷入困境.第二，大多數農民因就業年齡偏大、文化水平較低、專業技能匱乏，在市場化的招聘中缺乏競爭力.農村就業信息閉塞、就業服務渠道不暢通，也嚴重阻礙了失地農民向鄉鎮企業轉移.

1.1.2 邊緣化和貧困化傾向.失地農民的邊緣化傾向主要表現為對自身身份的模糊定位.郊區完全失地型農民，雖然轉為非農戶口，但仍被排斥在城市居民的群體之外.農村失地農民由于土地被征用而引起生活方式、就業方式及思想觀念的變化，成為農村人眼中的城市人.由于失地農民對就業信息搜集和掌控能力不足，非農就業技能缺乏，對土地的普遍依賴，更加重了邊緣化傾向.而當就業無法實現或安置政策失效時，部分失地農民尤其是職業型農戶容易出現貧困化傾向.[4]

1.1.3 民主權益缺失，社會保障體系不健全.對農民而言，土地是賴以生存的根基.然而征地過程中缺乏透明度和公正性，失地農民的民主權益容易受到忽視.由于征地補償不合理、民主權益的缺失以及失地農民的社會保障體系的不健全，導致失地農民無法享受到現有的各種社會保障權利.雖然各地普遍實行的是一次性補償安置費用，但是總體上，失地農民社會保障覆蓋面窄，可享受到的社保水平較低.

1.2 失地農民的養老保障現狀

1.2.1 家庭養老保障的困境.農民的社會保障主要是自我保障，養老方式主要靠家庭養老.如今家庭養老受社會價值觀念、計劃生育政策、勞動力流動的影響而陷入困境.農村家庭保障模式的轉變帶動著失地農民的家庭養老保障模式的轉變，如失地農民的收入通常由失地補償費、再就業的工資收入及其他額外收入組成.除上交給集體外，失地農民僅依靠補償費用來實現自我養老的能力十分有限，然而失地農民再就業不容易，因此還需要其他家庭成員的支持.

1.2.2 土地保障的削弱.土地一直是農民的“衣食之源，生存之本”.農民可以通過土地轉讓來獲得一定的租金收入及實物收入，土地成為一種有效的養老保險工具.雖然有限的土地未必能致富，卻可以保障基本生存需要.[5]隨著市場化、工業化和城鎮化水平的不斷提高，農民占有的土地資源在數量上和質量上都發生巨大的轉變：土地數量因不斷征收而逐漸減少、土地質量受環境影響而逐漸下降，土地對農民的養老保障功能呈現出減弱的趨勢，農民失去了從土地上獲取的收益及養老保障基金.[6]

1.2.3 失地農民養老保險的局限性.目前失地養老保險分為社會養老保險和商業養老保險.實踐中，一方面，失地農民對社會養老保險認識不足，認為養老保險待遇不足以支付未來養老費用，造成投保率不高；另一方面，金融機構的存款利率和國債利率的下降影響失地農民社會養老保險基金收益率，難以實現保值和增值目標.失地農民商業保險在投資收益率和保值增值方面相對社會養老保險具有一定優勢，但是風險較高、安全性不穩定，因此失地農民每年獲得的固定收益和投資分紅不多，養老保障水平仍較低.

2 城鎮化進程中失地農民養老保障缺失的原因

2.1 土地征用補償過低

雖然失地農民獲得了一定的土地補償費用，但是現行的補償標準和形式難以解決后續生計問題.第一，失地補償標準過低及失地農民分配機制不合理.我國《土地管理法》第47條明確規定，政府及開發商征用農民土地，按照被征用土地的原用途給予補償.這是一種政府主導的政策性定價，偏離了土地的市場價和農民的經濟期望.扣除政府部門征收的各種費用，農民實際得到的補償費有限；此外，部分失地農民拿到錢后大肆揮霍，未考慮合理分配和理財投資，加上下一代的啃老族，很快消耗殆盡，自身養老出現困境.

2.2 傳統養老面臨挑戰

勞動力外流和家庭養老功能的衰退.失地農民跨城鄉、跨區域流動，空巢家庭養老困難.大量青壯年勞動力外出打工，農村老齡化和空巢家庭增多.一方面，失地農民人口老齡化與社會整體經濟發展水平不相適應.據預測，2020年我國失地農民將超過1億，占全國老年人口比重越來越大，失地農民的老齡化問題也越來越突出.另一方面，失地農民家庭子女數量的減少加重了養老負擔.失地農民家庭生育意愿降低，養老的人均負擔不斷增長.中國的主流家庭模式演變為“412”家庭，對失地農民而言更是一個具有風險型的家庭結構，難以為失地農民的家庭養老問題提供保障.

2.3 與城市居民享受的養老保障差距較大

相對于城市相對完整的社會保障體系，農村社會保障體制仍存在制度上的缺失，特別是失地農民仍處于身份認定上的尷尬境地，享受不到城市居民同等的社會保障.此外，失地農民屬于非農業人員，即使享受原有農民的社會保障政策也與有土地農民存在質的差異.從各地失地農民養老狀況實施現狀來看，只有少數經濟較為發達的地區將失地農民納入城鎮居民.大部分農民失去土地后在各種報障的不穩定性及傳統的家庭保障模式也受到各種社會因素的沖擊，養老保障體制仍不清晰.[7]

3 完善失地農民養老保障問題的對策和建議

3.1 完善征地操作流程和補償標準

3.1.1 征地操作流程法律化、公開化.為避免征地操作流程模糊化和地方政府低價收購或強占用農民土地的現象，地方政府征地前應公開征地用途，邀請土地征管部門、被征地村民代表及媒體代表，對征地的具體內容舉行民主聽證會，聽取被征地農民的意見.國家應將征地過程納入法制軌道，建立征地協商機制和司法仲裁機制以應對征地過程的各種糾紛.

3.1.2 補償標準規范化.國家要逐步改革現存的征地補償標準，逐步增加土地增值收益.征地補償安置費應結合物價水平、當地農村經濟發展狀況和農民失地前的收入水平，適當減輕農民負擔，為農民爭取更多利益.

3.2 幫助失地農民解決再生存問題

3.2.1 轉變經濟發展方式，拓寬失地農民再就業的空間.第一，村集體在征地中預留一定的土地和資產，大力發展鄉鎮企業.鼓勵農民在自愿前提下，將土地折價入股.與企業簽訂協議，除去安置補助費和青苗費，余額入股，盈利時按股份分紅，虧損時農民不承擔任何風險；第二，實施就業援助，優先安排失地農民，并對失地農民再就業給予政策優惠.支持失地農民在發揮一技之長，鼓勵承包經營農業生產基地、農業科技創業園區等，繼續從事種植業、養殖業.[8]

3.2.2 通過就業培訓提高失地農民的個人能力.開展失地農民免費就業培訓，引進專業農技人員或農業院校優秀導師親臨農業科技創業基地，同時引進社會投資力量辦學，與用人單位簽訂一對一的培訓協議，實行訂單培訓和定向安置.

2.3 保障失地農民合法權益，提高參保積極性

2.3.1 制定失地農民相關的社會保障法律體系.失地農民屬于社會弱勢群體，應納入法律保障框架之內.政府設立失地農民法律援助中心，同時頒布和實施《失地農民社會保障條例》，明確失地農民社會保障的相關問題，使失地農民的社會保障體系有法可依、有法必依，保證失地農民依法公平地享受社會保障權.

2.3.2 做好失地農民養老保障的宣傳工作.地方政府、村干部向農民講解失地農民養老保障的具體問題，鼓勵農民主動參保，自愿選擇繳費檔次，政府按個人繳費檔次進行財政補貼，繳費檔次越高，補貼金額越多.另外落實對60歲以上老人直接發放養老金的政策，以充分調動廣大失地農民參保積極性.

2.3.3 提高失地農民的基本養老保障待遇.以安徽省合肥市為例，參加被征地農民養老保障人員，女性滿55周歲、男性滿60周歲，即可領取失地農民養老保障金.標準為每人每月260元，按照合肥市2012年農民月人均消費支出437.75元為標準，失地農民每月領取的養老保障金不足以維持日常消費.因此，政府應該增加土地使用權出讓收入劃入到失地農民養老保障基金的比例，以保障失地農民的基本生活需要.

2.4 完善失地養老保險管理水平，實現保值增值

2.4.1 實現養老金的保值增值及投資渠道的多元化.失地養老保險要實現保值增值必須拓展投資渠道，實現市場化運作.目前我國失地養老金的投資選擇方式很豐富，有金融債券、地方債券、貨幣基金等低風險、較為安全的產品，且年收益率維持在5%～20%.市場化投資既是提高養老基金收益率最快捷的途徑，也是實現失地農民養老金運營透明化的最佳方式.

2.4.2 統一失地農民基本養老保險制度.為解決失地農民社會養老保險基金的貶值問題，國家應設立統一的失地農民社會保障基金，交由全國社會保障基金運營機構負責統一管理.一方面讓個人賬戶基金與統籌基金相分離；另一方面準備各種應急方案，以備不時之需.全國統籌基金以發行國債的形式，將失地農民社會保障基金的貶值風險的損失降到最低.

〔1〕王作安.中國城市近郊失地農民生存問題研究[M].北京：經濟科技出版社,2007.43-46.

〔2〕中直黨建網.失地農民的現狀分析[EB/OL].(2011-06-23).http://www.zzdjw.com/GB/178366/178375/14979097.htm l.

〔3〕韓俊.聚焦失地農民[J].中國改革,2005(9):20-21.

〔4〕劉海云.邊緣化與分異：失地農民問題研究[M].北京：中國農業出版社，2007.30-35.

〔5〕彭慧蓉,鐘漲寶.論土地社會保障職能對農村土地流轉的負面影響[J].經濟師，2005:31.

〔6〕孟慶瑜.論土地征用與失地農民的社會保障[J].甘肅社會科學，2006(3):33-34.

〔7〕王躍生.調查：城鄉養老差異及代際關系若干特征[J].北京日報，2012(6).

〔8〕陳紹軍.失地農民和社會保障 水平分析和模式重構[M].北京：社會科學文獻出版社，2010.97-98.