基于政府干預視角的企業財政補貼研究

張洪剛

（東北財經大學財政稅務學院 遼寧 大連 116025）

無論是在計劃經濟向市場經濟轉軌的中國，還是在市場經濟發達的西方國家，政府干預企業經濟活動都是政府調控經濟運行的主要方式之一，而財政補貼則是政府干預的重要工具之一。財政補貼是政府為了實現特定的政治、經濟或社會目標，安排財政資金向特定企業或個人提供的一種無償的財政支出。政府利用財政補貼干預企業行為是為了更好地實現政府的產業政策，促進經濟增長。我國政府實施財政補貼的具體動機是什么？財政補貼實施現狀如何？如何規范我國企業財政補貼行為？本文擬從政府干預理論的視角，分析探討我國企業財政補貼中存在的問題及形成原因，提出相應的對策建議。

一、政府干預與財政補貼理論概述

（一）政府干預理論概述 政府干預（Government Intervention）是指一國政府為達到公共目的，或者官員出于私人利益，采取各種措施對企業活動進行直接的干預。政府干預通常在市場出現失靈的“意外”時能夠起到應急作用，作為替代市場來調控經濟，維護正常的經濟運行秩序的主要機制。如果在市場失靈時，政府不能有效地承擔或履行好干預目標，那么不僅無法解決市場失靈后的種種問題，還會出現政府失靈。政府干預理論最早出現在15世紀的資本主義國家，當時，隨著資本主義的不斷發展，西方發達資本主義國家的市場化程度逐漸達到較高水平，但因市場的局限性而暴露出的問題也越來越多。到了19世紀，很多資本主義國家開始盛行由政府發揮職能，對經濟和市場活動進行宏觀調控甚至是干預。然而，強調市場機制“看不見的手”作用的古典經濟學派的代表亞當·斯密（Adam Smith，1776）認為，市場機制能夠自覺引導資源的最優配置，政府對自由的市場經濟進行干預反而會扭曲這種最優配置，他在《國富論》中就主張應充分發揮市場潛能，政府不應過度參與和干預市場的經濟活動，只需扮演好“守夜人”的角色。不過，從20世紀30年代開始，西方的發達資本主義國家開始爆發大規模的經濟危機，這是市場機制的資源配置功能在某些領域無法充分發揮的真實反映，市場失靈已成為大多數經濟學家的共識。這時新自由主義經濟學派的代表人物凱恩斯（Keynes）開始反思傳統自由放任理論，并提出了帶有重商主義色彩的政府干預政策。然而，政府干預政策實施后，資本主義國家爆發經濟危機越來越頻繁，工人失業、經濟蕭條，原本高速發展的經濟有所減緩甚至停滯不前，這也說明在解決社會問題和資源配置方面，政府并不比市場機制更有效，政府同樣存在失靈現象。于新自由主義經濟學派主張把政府干預與市場調節有機結合，以政府干預作為市場機制的必要補充，二者在調控經濟秩序、維護經濟穩定方面發揮協同作用。著名經濟學家斯蒂格利茨（Stiglitz）認為經濟發展到了一定階段時，市場失靈已經成為了普遍現象，此時必然需要政府介入，以限制和規范市場活動，雖然政府的職能可能也會失靈，但這并不能成為阻止政府發揮作用的借口。這實際上是肯定了政府在市場經濟中發揮的適度調控和規制作用，這能夠有效彌補市場機制的缺陷。但是，筆者認為，政府干預應該把握好一個適當的度，即政府干預是行政機關利用公共權力來影響社會和經濟，在市場機制出現偏差或失靈時，能夠及時協調經濟秩序，幫助和協調市場機制更好地發揮作用，如果政府干預凌駕于市場機制之上，顯現出較強的隨意性、偏好性和專制性，就很可能產生過度干預，反而損害市場經濟運行效率。

（二）財政補貼概念及形式 目前學術界普遍認為：財政補貼是國家財政部門在一定的時期內，根據國家政策的需要，對某些特定的產業、部門、地區、企事業單位或某些特定的產品、事項給予的補助和津貼。它是財政調節經濟過程中派生的一種分配形式，是財政調節經濟的重要杠桿，起著輔助經濟的作用。從這一財政補貼概念可以推知：財政補貼的行為主體是國家，財政補貼是國家財政分配的一種形式，是實現國家職能的一種工具，財政補貼必須得到國家政府授權財政部門的認可；財政補貼的依據是國家在一定時期制定的社會、政治、經濟的有關政策；財政補貼的對象是一些特定的產業、部門、地區、企事業單位和特定的產品、事項，因此，財政補貼不具有統一性、普遍性，是一個特殊的財政分配形式；財政補貼是國家在經濟管理中自覺運用價值規律、實現宏觀經濟調控的不可缺少的一個重要經濟杠桿。因此，世界上大多數的國家都運用財政補貼來調節經濟發展，實現國家的政治經濟目標。財政補貼的形式多種多樣，最終都表現為政府向企業輸入資產。資產的具體形式以貨幣性資產為主，當然也可以是非貨幣性資產。李娜（2006）財政補貼的主要形式包括：財政撥款。財政撥款是國家各級財政部門按批準的預算，將財政資金撥給預算會計單位，又稱預算撥款。一般撥款前就通過某種方式限定了款項的使用方式，屬于國家（通常是無償）輸出給企業的資金；財政貼息。財政貼息是政府提供的一種較為隱蔽的補貼形式，即政府代企業支付部分或全部貸款利息，其實質是向企業提供價格補貼；稅收返還。通過先征后退（先征后返）、即征即返（即征即退）等方式，政府將對企業征收的部分稅款進行補償，相當于一種在稅收方面給予企業的優惠方式；出口補貼。出口補貼是政府為了增加出口商品在國際市場的競爭力，降低商品的企業出口成本，給予出口企業或商家的財政優惠政策或現金補貼；科技補貼與扶持資金；非貨幣性資產的無償劃撥。

二、基于政府干預視角的財政補貼動機分析

（一）政府干預的理論分析 我國一方面，在計劃經濟向市場經濟的轉變中，政府的權力配置經歷了從集權到分權的過程，政府（特別是地方政府）的行政、經濟等權力得以擴大，獲得了財政自主權、經濟管理權等權力。但同時政府也相應地需要承擔起諸如就業、社會養老、社會穩定等社會政治目標（程仲鳴等，2008），而政府通過干預企業活動解決以上政策性負擔是其主要途徑之一；另一方面，目前政府官員的選拔和提升標準主要以其經濟績效指標為主（劉培林，2005）。這種對政府官員政績的評價機制導致了政府官員圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標賽”（Blanchard和Shleifer，2001；周黎安，2004，2007）。因此，政府有強烈的動機干預企業活動來實現GDP和財政收入的增長。政府干預企業活動存在“支持之手”和“掠奪之手”兩種假說。Shleifer和Vishny（1998）、譚勁松等（2009）認為，政府會通過積極手段來扶持企業，提高企業經營績效來實現其經濟、社會和政治等公共管理目標。而Shleifer和Vishny（1994，1998）、夏力和楊德才（2012）認為，政府治理可能并非為了實現社會福利的最大化，而是追求自己的私利，政府（政府官員）會通過干預企業活動實現其自身利益最大化，而非企業價值最大化（潘紅波、余明桂，2011）。從經濟學角度看，財政補貼是政府支出的一個重要方面，也是世界各國政府最常用的干預經濟的政策之一，作為直接或間接向微觀經濟活動主體（企業和個人）提供的一種無償的轉移，財政補貼屬于轉移支付范疇，因而這樣的補貼是有條件的（陳冬華，2003；唐清泉和羅黨論，2007；向洪金等，2008）。事實上，只有在政府和微觀經濟主體有清晰財產界限的條件下，政府出于某些目的，認為有必要干預微觀經濟主體去追求某些經濟利益的活動時，才會產生補貼行為（王鳳翔、陳柳欽，2005）。因此，政府對競爭性企業實施財政補貼，本質上仍是一種理性行為，政府在提供財政補貼時，必定是為實現自己的某些目標而服務的，政府的決策行為絕非盲目，只是不同的目標取向會導致不同的行為，在這樣的決策過程中，可能出現與公共目標相偏離的情況，也可能發生尋租行為，使得部分企業或個人獲利。總之，政府為企業提供財政補貼有著多樣的目標取向，至少可分為經濟目標和政治目標兩大類（崔學剛，2004）

（二）政府干預視角的財政補貼動機 政府通過財政補貼干預企業活動的動機主要在以下方面。（1）促進地區經濟發展。發展本地經濟是地方政府官員政績考核的重要指標之一（劉培林，2005；王鳳翔和陳柳欽，2006）。在這一動機推動下，地方政府的執政第一職能就是極力發展地方經濟，從而產生了圍繞GDP增長的各種“晉升錦標賽”（Maskin et al.，2000；周黎安，2004，2007），而地方經濟發展又依賴于本地企業的發展。因此。政府往往通過提供財政補貼的方式扶持本地區具有競爭實力的優勢企業，促進企業投資增長，提高經濟增長速度，進而促進本地區經濟發展。（2）實施產業政策，促進產業結構調整和升級。各地政府是地方經濟的直接管理者，同時也是受益者，地區的經濟發展離不開合理的地方產業發展政策。對于地方政府而言，優先發展高利潤、高發展速度的產業部門，使經濟資源向這些部門集中，同時促進落后產業部門的轉型升級，是地區產業發展的當務之急。而企業是地區經濟活動的主體，是地方政府實現產業發展的主要渠道，特別是那些處于優勢產業的企業，更是地方政府的重點依托和扶持對象。因而，地方政府有動機通過各種經濟政策來扶持當地企業，誘導產業發展的方向（王鳳翔、陳柳欽，2006）。給予企業財政補貼就是政府幫助企業盡快達到既定目標，促進產業結構調整和升級的重要手段。政府通過財政補貼引導企業將資源向新興產業轉移或從落后產業撤出，最終實現產業結構的調整和優化升級。（3）增加就業水平，維持社會穩定。對于政府而言，其治理目標不僅僅包含經濟目標，還包括政治、社會目標。而提高就業水平，維護社會穩定就是政府的重要職責之一，就業水平的高低與社會穩定、居民福祉緊密相連。因此，政府側重于將財政補貼與企業創造的就業機會聯系在一起，對創造大量就業機會的項目給予重點扶持。特別是對于能夠直接或間接提供大量就業機會的企業而言，在其出現經營困難時，即使對其資助有違公平競爭的市場原則，政府依然有強烈動機為其提供大量財政補貼以幫助其渡過難關以保護就業水平、維持社會穩定。（4）保牌動機。在我國證券市場上，嚴格的審核制度使上市公司成為寶貴的“殼資源”。同時，上市公司往往又是地方的龍頭企業，是當地經濟的重要支柱，對提高當地知名度、提高就業機會、增加當地稅收、促進相關產業的發展都發揮了十分重要的作用。因此，當上市公司虧損，面臨暫停上市或退市摘牌的困難境地時，政府往往會不遺余力地通過財政補貼等方式提供“支持之手”扶持上市公司，幫助其渡過難關，從而可以保留上市公司資格。（5）融資動機。與國外證券市場融資“啄食順序理論”中把股權融資作為最后考慮的融資方式不同，我國證券市場上市公司股權融資是一種較低成本的融資方式，因此，企業會積極爭取上市資格，上市公司也會積極爭取再融資資格。為了幫助本地上市公司獲取更多資源，政府會通過財政補貼等方式與企業合謀進行盈余管理，使企業能夠達到上市資格或增發新股、配股等再融資規定的各種條件。

三、我國財政補貼實施中存在的問題及原因分析

（一）財政補貼實施中存在的問題 （1）財政補貼隨意性較大。由于財政補貼是政府實現其政策目標的重要手段，因此，財政補貼的具體內容都是按照政府政策需要而制定的，體現了較強的政策性。但正是因為較強的政策性，導致財政補貼也有較大的隨意性，政府在確定財政補貼對象、補貼金額以及補貼期限上都沒有具體統一的規范和標準，而是按照政策需要予以確定，并且很少公布財政補貼的具體項目、具體對象、具體原因以及補貼的使用情況等。財政補貼的隨意性往往容易造成補貼資金的浪費以及腐敗問題的產生。（2）財政補貼具有較強“剛性”。正如上文所述，財政補貼是政府實現政策目標的重要手段，而政策往往又會隨著相關因素和需要的變化而進行調整，具有一定的靈活性，同時政策還具有一定的時效性特點。因此，作為實現政策目標手段的財政補貼，同樣也具有一定的靈活性和時效性，也即當政策由于形勢變化而需要調整、修正或更新時，財政補貼也應該相應作出調整變化；當形勢發生重大變化而導致相關政策失效時，與之相應的財政補貼也應隨之終止。但是，目前我國財政補貼卻呈現“剛性”發展的現象，當企業獲得財政補貼后，往往會形成“路徑依賴”，希望能夠得到政府扶持而一直獲得補貼，特別是當相關政策發生變動或失效后，企業依然依賴于政府財政補貼，甚至于再找新的補貼理由或通過造假來多報、虛報補貼需求額。這種“剛性”發展容易對政府形成財政壓力，也有違財政補貼實施的初衷。（3）財政補貼規模大、范圍廣、內容雜，缺乏有效管理。財政補貼作為財政轉移支付方式之一，本質上是政府的一種調節手段，其規模與使用范圍應該是在一定限度內才能最大化財政補貼的效益。但目前，我國的現狀是缺乏對財政補貼的有效管理，導致其規模不斷擴大，補貼范圍不斷擴展。從規模來看，如表（1），我國上市公司獲得的政府財政補貼規模在2008-2012年增長了635.67%；從補貼的范圍來看，生產環節、流通環節甚至消費環節都存在各種各樣的財政補貼；從補貼的行業來說，遍布了工業、農業以及各類服務行業；從企業的投入產出來看，補貼廣泛存在于企業生產鏈中的上游企業、下游企業乃至最終消費者；從補貼的形式來說，包括了價格補貼、虧損補貼、生活補貼、財政貼息等等，名目繁多。這在事實上形成了財政補貼無處不在的格局，導致了“無差別補貼”，弱化了財政補貼的功能作用。財政補貼的規模膨脹，勢必為財政帶來巨大的壓力，造成不必要的負擔，而補貼范圍過寬，削弱了市場的資源有效配置功能，扭曲了正常的市場秩序。（4）財政補貼效果不理想。財政補貼實施效果一般可以分為經濟效果和社會效果，經濟效果是指企業接受財政補貼后的企業績效的變化；而社會效果是指企業接受財政補貼后帶來的地方就業、產業結構升級以及經濟發展等方面的變化。客觀地說，我國財政補貼曾對企業的經濟績效和社會績效產生過積極影響，但隨著近幾年補貼規模膨脹，補貼范圍過寬，部分補貼的積極效應正逐步減弱，消極效應逐漸顯現，補貼效果越來越不理想。從財政補貼經濟效果來看，如表（2），我國上市公司接受財政補貼當年及后一年相比較，經濟績效并沒有顯著性的增加，總體而言，財政補貼并沒有真正從實質上提高企業的經營績效。從財政補貼社會效果來看，越來越多的研究顯示，財政補貼對社會效果的作用一般大于經濟效果，但其社會效果的作用往往只是部分實現或不太顯著（唐清泉、羅黨論，2007；黃蓉、趙黎鳴，2011）。如趙書新、歐國立（2009）研究了財政補貼與環保產業的關系，發現財政補貼并未顯著促進中國環保行業的發展。申香華（2010）的研究顯示接受財政補貼的公司在促進就業、繳稅、增加環保投入或支出、提供社會捐助等方面沒有顯著的貢獻。余明桂等（2010）的研究發現與地方政府有政治關聯的民營企業獲得的財政補貼與企業的社會貢獻負相關；但沒有政治關聯的民營企業獲得的財政補貼與企業的社會貢獻正相關。

表1 2008-2012年我國上市公司財政補貼規模

表2 2008-2011年我國上市公司財政補貼實施前后企業績效統計描述

（二）財政補貼問題形成的原因分析 （1）缺乏相關法規規范。目前為止，我國還沒有制定關于規范財政補貼的法律法規，缺乏清晰的指導性規章，財政補貼更多是以一種政策的形式在實施，缺少法律依據，法律效力不強。雖然相關部門對于財政補貼也有相應文件規定，但這些文件缺少具體指導補貼政策實施的操作性內容，公眾對此也了解不多。因此，在財政補貼的具體實施過程中，由于缺少法規約束，財政補貼往往容易被濫用。（2）政企不分。盡管我國對于政府與企業的關系已經有了比較成熟的觀點，即政府應遵循市場原則，不應該過多干預企業的生產經營活動，只有在“市場失靈”的時候才加以干預，而且政府干預要適度，但在政府通過財政補貼方式干預企業的實踐中，政府作為補貼資金的提供者，往往把被扶持企業（特別是國有企業）視作自己可以直接支配的對象，對接受財政補貼的企業往往隨意干涉其補貼資金的使用，甚至以提供財政補貼為條件，把企業作為體現政績的工具（往往是以犧牲企業經濟利益為代價）。（3）企業尋租。布坎南的尋租理論認為政府干預必然會產生租金，這會誘使企業通過尋租的方式獲取通過市場無法獲取的利益。對于企業而言，財政補貼是政府提供的可以無償使用的資金，因此，企業具有強烈動機去盡可能多的獲取補貼資金。而對于政府（政府官員）而言，其向企業提供財政補貼時具有較大的自由裁量權，也即對補貼的對象、金額以及期限有較大的自由決定權，出于其自身私有利益的考慮，政府（政府官員）會刻意把財政補貼的標準設置得很模糊或具有較強的任意性，通過“設租”方式誘使企業向自己“尋租”。因此，為了獲取補貼資金，企業會想辦法通過與政府（政府官員）構建“關系”而進行尋租，這樣，在爭取政府財政補貼時才更有可能獲得財政補貼政策的認定和審批。吳文鋒等（2008）研究認為，具有政治聯系的民營企業比沒有政治聯系的民營企業更容易獲得財政補貼。余明桂等（2010）也指出，與地方政府建立政治聯系的民營企業確實能夠獲得更多的財政補貼。制度環境越差的地區，依賴政治聯系獲取補貼的效應越強，但采用這種尋租方式獲取的補貼使用效率低下甚至無效，甚或往往還伴隨著政府腐敗的發生，這導致政府實施財政補貼的目的難以達到，并最終導致補貼政策的失靈。（4）缺少有效的監督管理。在我國，由于政府財政補貼的隨意性，在財政補貼對象的確定、金額的多少乃至使用上都缺少相應的監督與管理，對補貼資金使用效果缺少考核、評價，對如何使用補貼資金、是否達到既定補貼目標也缺少監管。這在一定程度上造成了補貼資金的使用浪費以及腐敗問題的產生。

四、我國財政補貼完善的政策建議

（一）完善法律規范 要規范、公平、透明地實施財政補貼，需要把財政補貼的主要內容以法律形式加以規定，使之在執行財政補貼中具有權威性、規范性、可操作性和透明性，明確財政補貼的實施條件、補貼對象、金額的確定標準、補貼的程序以及怎樣規范和管理補貼，通過制度約束來保證財政補貼的合理使用，減少財政補貼的隨意性。

（二）轉變政府角色 處于轉軌期的我國市場經濟體制，雖然已經取得較大的建設成就，但仍存在很多不完善之處。2012年11月召開的黨的“十八大”已經明確提出，必須全面深化經濟體制改革，這是加快轉變經濟發展方式的關鍵，同時還特別指出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用”。2013年11月，黨的十八屆三中全會進一步明確提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點。其核心問題是如何處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。由此可見，政企關系改革是未來全面深化經濟體制改革，加快完善社會主義市場經濟的重要目標，政府和企業的關系應該向著健康、規范、合作、共贏的方向發展，只有這樣才能促進我國經濟和社會的順利轉型，只有雙方在各自的分工范圍內行使必要權利，同時承擔好責任和義務，政府和企業才能實現良好互動。因此，規范政府和企業行為，明確政府和企業在整個經濟環境中應該具備的職能、扮演的角色，適當減少政府對企業的干預，由“過度干預”向“適度干預”轉變，由“直接干預”向“間接干預”轉變，由“權力主導”向“服務主導”轉變，實現政府的準確定位，把更多的經濟主導權交還市場。此外，還要進一步完善行政審批制度，通過簡化繁雜的行政審批程序，降低企業采用非正常的尋租手段達到自身目的的可能性，減少由此可能引發的社會不公和腐敗；社會公共資源的配置應當交由市場這一主導力量完成，而不是將行政權力凌駕于市場權力之上，政府要堅持公開、規范、透明的資源分配原則，同時對一些法規尚未觸及的領域要用更加明確的制度和法律予以健全、明晰和完善，從而為企業的產權保護、政府的職能清晰、政企關系的良性化及市場經濟體制的成熟等提供有力的制度保障。在此基礎上有效實施財政補貼才真正有助于發揮補貼效應，提高企業績效，達到政府實施財政補貼的預期目的。

（三）規范程序增加透明度 一是要規范、公平、透明地實施財政補貼，把財政補貼的主要內容以更為明確的法律形式加以規定，使之在執行財政補貼中具有權威性、規范性、可操作性和透明性，明確財政補貼的實施條件、補貼對象、金額的確定標準、補貼的程序以及怎樣規范和管理補貼，通過制度約束來保證財政補貼的合理使用，減少財政補貼的隨意性；二是要規范財政補貼程序，公開財政補貼實施的流程與結果，減少暗箱操作，限制政治關聯導致的設租、尋租行為，盡可能減少財政補貼中的浪費與腐敗。

（四）構建有效的監管體系 （1）建立財政補貼績效考核體系。針對財政補貼的實施目的，有針對性地選擇諸如企業經營績效、就業率、地區經濟增長率等相關的指標，賦予不同的權重，構建財政補貼的績效考核體系，對財政補貼的實施效果加以考核、評價。（2）加強審計監督。由于財政補貼涉及到政府和企業，因此，應該加強對企業使用財政補貼的外部審計和政府批復財政補貼的財政審計。企業外部審計的重點應該圍繞補貼資金使用是否合法合規、是否對財政補貼進行了合適的會計核算與揭示等展開。而對政府審計，其審計重點應該圍繞財政補貼程序是否合規、財政補貼的實際運用效果如何評價等方面進行。

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