高校內部控制創新

無錫商業職業技術學院 翟志華

一、高校內部控制整體環境優化

（一）宏觀政策導向 具體如下：（1）政策法規要有針對性。雖然《中華人民共和國會計法》指出：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。”財政部也先后頒布了《內部會計控制規范—基本規范（試行）》和《貨幣資金》、《采購與收款》、《銷售與收款》、《工程項目》、《對外投資》和《擔保》等六項規定，并在《內部會計控制規范——基本規范（試行）》指出：“本規范適用于國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他經濟組織”，自然適用于高校，但在實際運用中只是原則性地適用于高校，沒有很好地契合到高校的整個管理實際，使其作用發揮有限。因此，國家有關部門應根據相關規定盡快制定針對高校內部控制所需要的政策法規，以高效指導高校內部控制的開展，促進高校內部控制的規范。（2）明晰治理結構職權。雖然《高等教育法》指出：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權”。其明確了高校內部治理結構，但由于書記與校長行政級別相同，且書記不好凡事插手行政，而校長作為行政一把手，不僅行政副職要向其請示匯報，即使是黨委副職涉及到人事、財務、設備等方面的工作也要向其請示匯報。因此，要明晰何事及多少金額分別由校長辦公會議、黨政聯席會議、黨委會議決定，做到權責一致。（3）設置總會計師職位。高校班子成員中大多數是非財審學科領域的專家學者，對財務、會計、審計知識知之甚少，為防止判斷失誤影響到內部控制的效果，建議組織與教育部門在高校設置總會計師職位。高校總會計師行使國務院《總會計師條例》和教育部《高等學校總會計師工作試行規程》中規定的職權，協助校長全面領導學校的財經工作，強化財務內部控制。（4）收歸財審部門負責人任命權并實行委派制。目前高校財審部門負責人任命權屬于學校黨委與行政，財審部門負責人受制于校領導，很難堅持原則，依法管理的特征十分明顯，因此，建議教育主管部門建立財審部門負責人庫并收回財審部門負責人任命權，由其統一任命，以確保財審部門負責人獨立行使職權。同時，實行財審部門負責人委派制，即財審部門負責人在某校兩屆任滿后，由教育主管部門在所屬高校中輪流交換，以保證財審部門負責人的專業性，提高高校內部控制的成效。（5）加大檢查監督力度。一是教育與財政主管部門要嚴把預決算關。二是教育主管部門要加大審計力度，特別是對査出的問題不僅要有原因說明，而且要有整改報告。如果今后査出應改未改的要嚴肅處理，同時也不能再出現此類問題。三是財政主管部門要發揮其監督職能對高校資金使用與內部控制狀況進行監督。四是教育與財政主管部門要建立高校內部控制考評體系，以評促改，以評促建，提高高校內部控制的質量。

（二）高校自身優化 具體有：（1）營造優秀內控文化。一是全方位加大內部控制重要性的宣傳力度，使內部控制深入高校各領域。二是黨委中心組擴大至全體中層認真學習《中華人民共和國會計法》、《內部會計控制規范》、《關于進一步完善高等學校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》等規章制度，在高校內部樹立起風險防范的思想，形成對內部控制的共識和價值取向，營造良好的內部控制環境。（2）提高管理者的素質。首先，要選擇合適的高素質的執行人員，保證能夠嚴格執行內部控制方面的規定；其次，不僅要培養管理者的內部控制知識與技能，還要加強道德觀、價值觀、世界觀等方面的教育，使內部控制發揮應有的效果；再次，要加強監督。只有內部控制執行人員以身作則、嚴格執法，才能保證執行的效果。（3）健全經濟責任制。按照“統一領導，分級管理”的原則，建立健全校內各層經濟責任制。如校長經濟責任制、總會計師經濟責任制、財務處長經濟責任制、審計處長經濟責任制、釆購處長經濟責任制、院系（部門）負責人經濟責任制、財務部門會計審核人等關鍵人員之間一級管一級的若干個層次的經濟責任制。組成一個職責明確、相互制約、各司其職、運行有序、共同實現學校內部控制目標的群體。（4）合理設置內部機構。改變內部審計機構與紀委（監察）合署，甚至與財務部門合署的狀況，建立與內部控制相適應的內部機構，不僅要將內部審計部門建成獨立機構，而且要由校長分管改為直接由校黨委負責領導，提高內部審計的地位，強化對管理層的評價監督。

二、高校內部控制機能全面轉型

（一）優化控制目標 高校內部控制的目標要從監督型向管理型轉變。即在改變目前比較簡單的以查錯糾弊、合法合規等為目標的監督型內部控制機能的同時，注入經營大學的理念，踐行科學發展觀，加大對高校辦學效率（果）及辦學宗旨和發展目標等方面的考評，以充分體現管理型內部控制的作用。

（二）實行全員控制主體 對高校內部控制要遵循木桶定律，而不是二八定律。由木桶定律可知，構成高校的各個部分雖然優劣不齊，但劣勢決定優勢，劣勢決定生死，劣勢部分往往決定著高校的內部控制水平。它告訴領導者要把“最短的一塊”迅速做長補齊。而二八定律則指20%人與事決定著80%事務。在二八定律引導下，往往認為高校內部控制主體是學校高中層管理者、紀檢監察人員及會計審計人員等，卻忽略了內部控制的“全員性”。因為如果沒有全體師生員工對內部控制的參與，則內部控制就不是全面的，就不可能真正有效開展好高校內部控制工作。

（三）拓寬控制時空 在控制時間上，不僅要注重事中與事后控制，更要重視事前控制，建立起事前、事中與事后等全過程內部控制體系。在控制空間上，不僅要注重重大事項，更要重視全方位控制。

（四）綜合運用控制方法 一是財務風險控制法。高校應樹立風險意識，采取風險預警、風險識別、風險評估、風險分析及風險報告等措施，控制好高校的財務風險。二是不相容職務相分離法。三是全面預算控制法。建立包括預算編制、執行、分析及考核等在內的整體的、動態的全面預算控制制度。

（五）實行財產保全控制法 建立財產記錄和實物保管、定期盤點和賬實核對、限制接近等措施，確保財產安全。

（六）實行內部審計控制法 通過監督、評價職能，發揮內部審計的防護性和建設性作用。

（七）注重全面控制內容 主要包括貨幣資金內部控制、費用支出內部控制、籌資與投資內部控制、基建工程內部控制、固定資產管理內部控制、專項經費內部控制、物資采購內部控制等內容。

三、高校內部控制制度體系構建

（一）建立內部控制制度 高校最重要的內部控制制度：一是組織機構控制制度。學校組織機構的設置和職責分工應當相互控制,明確職責和權限,保證有關部門之間的相互檢查,檢查者不從屬于被檢查者。二是不相容職務分離制度。三是授權批準控制制度。授權批準分一般授權和特定授權。這里的重點是對出現特定情況時沒有特定的授權批準制度可依,因此制訂授權制度時必須明確對特定經濟業務的授權批準程序。四是預算控制制度。對預算的執行情況要進行跟蹤分析，對預算執行情況進行相應的獎罰，以確保預算的嚴格執行。五是財產物資制度。包括限制接近控制、定期清查控制和資產管理人員的責任制度三方面,有效保護財產的安全。六是信息溝通制度。建立公開、透明的信息披露機制，重點包括公開政策、公開事項、管理方法和管理結果等，以方便教職工進行監督。七是內部審計制度。事前、事中、事后審計相結合，對學校的經濟活動進行審核和稽查，為改進內部控制制度提供建設性意見，使高校內部控制制度更加完善和嚴密。八是風險管理制度。對籌集資金要進行科學、合理的分析；對每一筆資金的使用要有嚴格的論證和審批程序，努力降低資金風險。

（二）突出控制關鍵活動 具體如下：（1）財務管理。包括：一是嚴選資金業務人員，要注重職業操守和專業素能，并建立選聘、培訓、考核、獎懲、晉升、輪崗的體制，確保資金業務人員德才兼備。二是不相容職務相分離。建立資金業務崗位責任制，明確相關崗位的職責權限，確保資金業務崗位相互分離、相互制約、相互監督。三是完善現金盤點和銀行對賬體制。要建立定期或不定期現金盤點體制，其中包括財審負責人每月一次的庫存現金盤點。出納要自覺將庫存現金余額與現金日記賬查對相符，保管貨幣資金收付的正確性。四是規范收付程序，包括支付申請、支付審批、支付復核和出納員辦理支付幾道程序。五是加強精細化預算管理。通過認真學習領會理解預算管理文件精神，構建高校精細化財務預算管理體制，注重精細化預算管理制度化建設，確立定額支出標準體系，嚴格編制程序，細化預算執行，建立精細化預算信息平臺，引入預算管理責任機制等措施促進高校精細化財務預算管理的深化。（2）物資設備釆購。包括：制定物耗標準與設備配置標準，使物資設備釆購有據可依；嚴格招投標程序，保證釆購合理合法；完善物資設備管理制度，做到釆購決策與執行釆購相分離，釆購入庫與保管出庫相分離。（3）基本建設價款支付。一是各環節的內部控制。主要包括工程材料設備價款支付的控制、工程預付款的控制、工程進度款支付的控制、竣工結算控制等。二是價款支付日常管理。主要包括嚴格責任制度，明確崗位分工；加強工程預決算審計工作；按時完成工程材料轉帳工作；及時清查竣工工程等。

（三）健全內部控制體系 系統管理強調進行全方位、全過程的管理。在時間維度上，不僅注重當前，更注重行為特征分析和趨勢預測；把系統看成是時間的函數，強調過去、現在和未來的統一。在空間維度上，系統管理與一般管理不同，一般管理往往只關注某個具體特定的管理對象，而系統管理從整體、聯系和開放的觀點出發，不僅關注控制具體事項，更注重與之關聯的事項及相互作用。因此，只有運用系統管理理念，才能健全內部控制體系。具體包括預算管理控制系統、電算化會計核算管理控制系統、資金管理控制系統、收入組織和學生資助管理控制系統、分配與績效管理控制系統、票據與支票和印鑒管理控制系統、內部稽核管理控制系統、財務信息發布與查詢管理控制系統等八個相對獨立，又相輔相成的子系統。其中，預算管理控制系統是內控制度體系的主線，會計核算管理控制系統是基礎，資金管理控制系統是關鍵。

（四）推行多級審核（批）制度 具體如下：（1）建立四個獨立控制層次。第一個層次是在學校層面設立獨立的內部控制制定機構。該機構組成人員既有校內相關職能部門，也有校外專家；既有校內領導，也有校內專業人士。總之，既要體現其獨立性，也要體現其專業性。第二個層次是在學校層面設立相互制約、相互牽制的內部控制機制。明確業務處理的權限和責任，嚴禁一人全程獨立處理業務。第三個層次是在學校層面設立以現有審計、監察、紀檢部門為基礎成立內部審計委員會。內部審計委員會歸學校黨委直管。職能是通過落實舉報、離任審計、常規稽核、監督審查等手段，建立監督檢查防線。第四個層次是在學校財務部門建立專業化的兩審制度。一是主辦會計審核，二是財務部門負責人審核。只有構筑起上述四個獨立控制層次，才能對內部控制真正產生作用。（2）推行多級審核（批）制度。由于經費性質與權限不同，所以審核層級數也不同。如對下達部門使用與審批的“部門經費”，可實行兩審一批制度，即主辦會計與財務部門負責人審核后各院系（部門）負責人方可審批。而對下達某職能部門歸口控制的“歸口經費”，由于權限不同，所以審核層級數也不同。如給予歸口部門負責人一定權限時，則類似上述部門經費審核（批）程序。而超過其權限時，則要在上述審核（批）程序的基礎上，根據不同權限逐級審批。

（五）建立內部控制考核機制 一是識別財務風險。運用專家咨詢、標桿分析、概率技術、情景分析法等定性與定量相結合的方法，加強風險識別、風險分析、風險評估、風險應對等一系列措施，穩妥預防和抑制風險。二是內部控制考核。主要包括學校對各院系（部門）負責人的考核，學校各院系（部門）及全校員工對學校領導層，特別是對校長的考核。形成全員重視內部控制的意識，自覺遵守內部控制的規定，使內部控制制度發揮應有的控制作用。三是投資風險評估。建立規范的決策機制,加強籌資項目立項、評估、決策等環節上的控制,把風險降低到最小程度。四是合同風險控制。建立包括合同起草、審批、簽訂、履行、監督和違約等內容的合同風險控制制度,防范或避免合同風險發生。

［1］ 汪惠蘭：《高校內部控制缺陷淺析》，《財會通訊》2010年第8期。