經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下國家審計職能淺析

天津財經(jīng)大學 白 鳳

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是指一種經(jīng)濟運行狀態(tài)轉(zhuǎn)向另一種經(jīng)濟運行狀態(tài)，所以也可以叫做經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。它具體指的是資源配置方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的提升，是產(chǎn)業(yè)的替換，是經(jīng)濟體制的重大變革，是國民經(jīng)濟體制實現(xiàn)質(zhì)變的過程。在經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)的國際化進程中，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，得到了越來越多的認可和稱贊。我國走出了一條獨具特色的符合我國基本國情的改革道路，成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的中國模式。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是提高經(jīng)濟發(fā)展中的高科技含量，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變需求，擴大內(nèi)需。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不可能是無痛轉(zhuǎn)型，即便我國采取的是“摸著石頭過河”的漸進式的轉(zhuǎn)型方式，中間也要克服種種困難，解決各種弊病，如制造業(yè)的產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)的泡沫、金融業(yè)的高杠桿、還有環(huán)境的重污染等。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，政府和企業(yè)是推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的兩種重要力量。企業(yè)是推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基本動力，而實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型又離不開政府作用的發(fā)揮。2013年是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的希望之年。那么在這個過程中，作為政府職能部門的國家審計機關(guān)的作用是什么？它應該扮演什么樣的角色？筆者從國家審計的職能出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景以及經(jīng)濟發(fā)展過程中需要克服的困難，淺析了國家審計的職能定位。

一、國家審計的職能

根據(jù)憲法規(guī)定，審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他國家行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。國家審計的目的是通過審計財政、財務收支的真實性、合法性和效益性，最終達到維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設、保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展的目的。對于國家審計的職能有不同的代表性觀點，單一職能論（管錦康，1989；李繼庚，1990）和多職能論。其中單一職能論認為審計只有一項職能即經(jīng)濟監(jiān)督，而多職能論認為除了經(jīng)濟監(jiān)督，審計還具有評價、鑒證等多種衍生功能。基本職能體現(xiàn)事物的本質(zhì)，單一職能論和多職能論都統(tǒng)一認為經(jīng)濟監(jiān)督是其基本職能，所以，這兩種觀點并不沖突。從內(nèi)涵上講，經(jīng)濟監(jiān)督包含了對經(jīng)濟活動的評價、鑒定和監(jiān)察的功能，體現(xiàn)了國家對經(jīng)濟事項的全方位、多角度的監(jiān)督管理。所以，國家審計的本質(zhì)是一致的，并且其職能是動態(tài)的，發(fā)展的，會隨著社會環(huán)境的變化而發(fā)展。

根據(jù)“免疫系統(tǒng)論”，國家審計是國家經(jīng)濟運行的免疫系統(tǒng)。作為免疫系統(tǒng)，國家審計在國家政治體系和經(jīng)濟體系中應該充分發(fā)揮防御、穩(wěn)定清潔和監(jiān)控的作用。根據(jù)“免疫系統(tǒng)論”，國家審計應該以國家宏觀經(jīng)濟目標為審計出發(fā)點，充分監(jiān)督國家經(jīng)濟活動的運行，服務于社會，保障國家經(jīng)濟社會安全。審計必須符合中國基本國情，不斷深化、發(fā)展審計監(jiān)督職能，完善中國特色社會主義審計制度，更好地推動中國特色社會主義事業(yè)建設。

國家審計的基本職能是經(jīng)濟監(jiān)督。國家審計機關(guān)依法檢查被審計單位是否按授權(quán)或既定目標履行經(jīng)濟責任，在經(jīng)濟活動中有無弄虛作假、違法違規(guī)、各項重大項目是否嚴格遵循政府預算，是否堅持廉潔節(jié)儉，是否存在損失浪費行為，并督促其采取措施加以改進，促使其依法實施、依法管理、依法運行、依法行政。在履行基本職能的同時，審計機關(guān)還可以對某些管理職能履行情況作出評價和鑒證，如被審計單位經(jīng)濟效益的優(yōu)劣、內(nèi)部控制制度是否健全、有效等，并提出改進經(jīng)營管理的建議。國家審計還是對權(quán)力的監(jiān)督，不僅包括具體的活動，還包括對公共事務的管理。政府管理到哪里，財政資金應用到哪里，審計就追隨到哪里。

二、國家審計在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的職能定位

國家審計機關(guān)是隸屬于國務院的行政機關(guān)，負責各部門和地方各級政府的財政收支以及金融機構(gòu)和企事業(yè)單位組織的財務收支情況。審計機關(guān)成立之初，簡單的目的就是查錯防弊，監(jiān)察和督促被審計單位的經(jīng)濟活動在規(guī)定的范圍內(nèi)，在正常的軌道運行。此次經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程，離不開國家審計職能的發(fā)揮。審計機關(guān)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、合理分配生產(chǎn)資源、引領(lǐng)科技進步的作用。國家審計職能的發(fā)揮，決定了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型能否順利進行，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進展的快慢，決定了經(jīng)濟能否順利實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所以國家審計應該充分發(fā)揮其控制、評價和監(jiān)督作用，保證經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的順利完成，保證國家經(jīng)濟健康平穩(wěn)較快增長。據(jù)此，筆者認為，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下，國家審計應該被賦予新的職能定位。具體如下：

（一）控制 控制的管理學定義是：根據(jù)組織的計劃和事先規(guī)定的標準，監(jiān)督檢查各項活動及其結(jié)果，并根據(jù)偏差或調(diào)整行動或調(diào)整計劃，使計劃和實際相吻合，保證目標實現(xiàn)。

眾所周知，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的根本任務是進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對生產(chǎn)技術(shù)改造升級，淘汰落后產(chǎn)能，兼并重組，由“世界工廠”轉(zhuǎn)向“世界服務提供商”。我國一直以來就是制造業(yè)大國，但是在新產(chǎn)品研發(fā)、銷售渠道等關(guān)鍵環(huán)節(jié)力量薄弱，導致我國沒有定價上的話語權(quán)，利潤過低。我國制造業(yè)經(jīng)營環(huán)境惡化，最突出的問題之一就是產(chǎn)能過剩。鋼鐵業(yè)產(chǎn)能過剩首當其沖。“去產(chǎn)能化”的關(guān)鍵是控制。會計上認為，存貨是了解制造業(yè)企業(yè)的鑰匙。既然產(chǎn)能過剩，那么必須認真審查每個行業(yè)，盤點每種產(chǎn)品，估計每種產(chǎn)品的需求。通過具體項目的審計，前瞻性的對社會經(jīng)濟趨勢及可能存在的重大問題提前做出預警，圍繞經(jīng)濟發(fā)展中的難點重點問題有針對性的提出具有建設性的意見。調(diào)查每種存貨的供給與實際需求，指導企業(yè)按需生產(chǎn)，嚴格控制產(chǎn)量，提升質(zhì)量。通過審查工廠的環(huán)境狀況，了解其對周圍環(huán)境的影響，將其對環(huán)境的負面影響控制在可承受的水平?？梢哉f，審計的目的就是為了控制?？刂瓶赡馨l(fā)生的風險，控制大額損失，控制違法違紀。國家審計在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中審時度勢，審查行業(yè)生產(chǎn)的弊端，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)的隱患，協(xié)助有關(guān)部門搞好生產(chǎn)，做好預防。將審計關(guān)口前移，對于經(jīng)濟發(fā)展中的問題早發(fā)現(xiàn)，早預防，力爭將損失控制在最低水平。

（二）評價 評價是一個判斷處理的過程，它是一個運用標準對事物的準確性、實效性、經(jīng)濟性以及滿意度等方面進行評估的過程。當前審計環(huán)境的變化對審計工作提出了新的要求。以往的習慣做法和思維定式已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。國家審計在經(jīng)濟監(jiān)督的實務中，要客觀評價，帶著批判性的態(tài)度去檢查監(jiān)督制約。建立統(tǒng)一的標準作為參考，由有關(guān)部門和審計人員作出相應的評價，最后根據(jù)評價結(jié)果的好壞去引導，同時建立完善的法律法規(guī)來保障審計結(jié)果的客觀公正。

經(jīng)濟飛速發(fā)展的代價就是嚴重污染的環(huán)境，對于我國這樣一個高度依賴能源的大國來說尤其如此。東北三省能源豐富，又是重工業(yè)基地，算是其代表。在我國這樣一個特殊的政治體制下，政府和地方官員曾經(jīng)一味追求的是GDP。GDP越高，經(jīng)濟發(fā)展越快，地方政府的業(yè)績越好，就能夠得到贊同。殊不知，這樣單一而且片面的評價標準帶來的就是發(fā)展的失衡。2004年我國借鑒國外經(jīng)驗，引進了綠色GDP這一綜合性的指標，把經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)的惡化、資源的浪費及環(huán)境的污染等緊密聯(lián)系起來。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，應該發(fā)揮國家審計的作用，明確審計的目標與目的，客觀評價政府和企業(yè)的功績，綜合評價功與過，全面多方位的評價當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展情況。只有這樣，才能保證經(jīng)濟的均衡與可持續(xù)發(fā)展。

（三）監(jiān)督 經(jīng)濟監(jiān)督是國家審計的本質(zhì)屬性。它指的是一定主體依據(jù)法律法規(guī)對一定的經(jīng)濟行為進行監(jiān)控和評價。經(jīng)濟監(jiān)督所包含的種類和范圍呈現(xiàn)多樣性，如價格監(jiān)督，稅收監(jiān)督等，但從監(jiān)督的層面，監(jiān)督的效果和對國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的影響力而言，國家審計監(jiān)督作為經(jīng)濟監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式高于其他種類的經(jīng)濟監(jiān)督。審計監(jiān)督的關(guān)鍵點在于通過對一定范圍的經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為進行審核審查，從而保證經(jīng)濟行為的合法性，合理性，經(jīng)濟性等，以實現(xiàn)促進整個國家經(jīng)濟運行處于良好的循環(huán)狀態(tài)。審計不是政治監(jiān)督，但是國家審計通過對經(jīng)濟活動的監(jiān)督實現(xiàn)著對經(jīng)濟權(quán)力的制約和監(jiān)督，從而帶動國家政治權(quán)力監(jiān)督效應。應該正確處理國家審計與其他各種形式監(jiān)督的關(guān)系，各有側(cè)重，發(fā)揮所長，相互促進，共同構(gòu)筑國家和社會經(jīng)濟健康發(fā)展的防火墻。

快速興起的房地產(chǎn)業(yè)，由于資本的借貸流動和過度投機，存在著嚴重的泡沫。有經(jīng)濟學家指出，房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的最大障礙。國家審計的監(jiān)督職能不應該僅僅監(jiān)督財政資金的去留，監(jiān)督政府的預算，監(jiān)督國民經(jīng)濟的好壞，還應該監(jiān)督經(jīng)濟發(fā)展中的不合理現(xiàn)象。房地產(chǎn)的高泡沫已經(jīng)違背了價格反映價值的規(guī)律，換句話說，房價已經(jīng)不能客觀真實地反映房子的價值，國家審計不能袖手旁觀。

從審計署到房地產(chǎn)商，從政府到地方，審計人員應該認真審查房地產(chǎn)業(yè)的每一步，監(jiān)督每一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督每一個不合理現(xiàn)象，可以從價格入手，也可以從成本著手。時刻觀察和監(jiān)督房價，探求價格背后的內(nèi)幕，揭開其神秘的面紗。通過國家審計的監(jiān)督作用，對房地產(chǎn)行業(yè)進行審核，保證行業(yè)發(fā)展的合法合理性。通過審計促進國家宏觀調(diào)控，帶動政府和企業(yè)產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益和社會效益，實現(xiàn)國家和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。國家審計可以對各業(yè)務范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督與再監(jiān)督，形成不同層次，不同角度的經(jīng)濟監(jiān)督網(wǎng)絡，加之在審計監(jiān)督的過程中，國家審計監(jiān)督具有獨立性強、強制性大、權(quán)威性高的特點，使國家審計監(jiān)督具有一定綜合協(xié)調(diào)作用。審計的綜合性、獨立性使其對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的監(jiān)督作用不可替代。因此，為了保障經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成功，需要國家審計發(fā)揮強有力的監(jiān)督作用。

當然，國家審計的作用發(fā)揮是綜合一體的，不可分離的。控制、評價與監(jiān)督相輔相成。審計不會在哪個領(lǐng)域哪件事情上純粹的只控制而不評價，或者只評價而不監(jiān)督。經(jīng)濟監(jiān)督是國家審計的基本職能不動搖。此外，國家審計可以從不同側(cè)面、不同環(huán)節(jié)監(jiān)視經(jīng)濟活動的運行軌跡，在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著其它經(jīng)濟監(jiān)督無法替代的綜合性作用。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，審計應該與時俱進，延伸出更加具體明確的作用，充分發(fā)揮前瞻的功能，成功塑造經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的中國模式。

［1］文碩：《世界審計史》，企業(yè)管理出版社1996年版。

［2］劉家義：《以科學發(fā)展觀為指導，推動審計工作全面發(fā)展》，《審計研究》2008年第3期。