央行存款準備金繳存管理：瓶頸分析與破解路徑

中國人民銀行上海總部 饒 艷

存款準備金最初是金融機構為保證資金清算以備儲戶的提取需要而繳存于中央銀行的現金準備，后來演變為中央銀行宏觀調控的工具，用于調節市場流動性。當流動性過剩時，適時提高存款準備金率，能夠引導金融機構縮小貸款投放規模，減少市場的貸款總量和貨幣供應量，預防通脹；當流動性不足時，適時降低存款準備金率，能夠引導金融機構擴大貸款投放規模，增加市場的貸款總量和貨幣供應量，防止通縮。存款準備金作為貨幣政策工具的三大法寶之一，無論是凱恩斯學派還是貨幣主義學派都從理論上肯定了存款準備金制度在調節貨幣供應量方面發揮的重要作用。然而實踐中存款準備金這一貨幣政策工具在傳導貨幣政策、促進金融機構穩健運行以及防范金融風險方面究竟發揮了多大的作用？許多學者就存款準備金政策實施的效果進行了研究，得出的主要結論是“存款準備金制度由于存在種種缺陷，效果并不明顯”。這不禁讓人反思，為什么存款準備金制度在實踐中所發揮的作用沒有理論上所說的那么顯著？究竟是何種原因導致了應有效果的抵消？

一、央行存款準備金繳存管理瓶頸制約與癥結分析

（一）非現場會計核算模式無法審核繳存數據真實性 調查發現，存款準備金業務的會計核算模式以非現場核對為主。在金融機構數量多、存款準備金業務量大的地市，存款準備金會計核算的現場監督存在缺位。現行的《中央銀行會計集中核算系統操作規程》要求央行的會計核算部門按旬對一般性存款余額進行核對，法人金融機構每旬后5日內報送上一旬末一般性存款余額表且月底報送月末日計表等會計資料。月末日計表僅能與下月上旬的一般性存款余額表進行比對，而中旬、下旬的一般性存款余額只能依據金融機構報多少繳存多少，沒有其他予以核對的資料。這種非現場的會計核算模式僅僅只是核對了會計報表數據及其科目歸屬情況，沒有深入核實金融機構是否將應吸收的一般性存款全部納入存款準備金的繳存基數，難以保證繳存數據的真實性和完整性。

（二）存款準備金會計核算系統“允許”日間透支 目前，存款準備金賬戶同時兼具繳存法定存款準備金和進行日常資金清算的功能。由于金融機構對票據交換中其他金融機構的“提入代付”票據款項無法進行事前預測和控制，因此存款準備金繳存不足的機率大幅上升。此外，當前的中央銀行會計核算系統對存款準備金繳存不足不具備日間提示功能，只有在日終登賬后才提示法定存款準備金繳存不足的信息。央行存款準備金會計核算人員日間無法有效掌握存款準備金的繳存情況，極易出現未經審批在賬戶內擅自動用法定存款準備金的行為。有些基層央行已經關注到以上現象，發現個別金融機構利用日間的監管缺位進行短期投資，實施日間透支但日終劃回的短期操作。金融機構之所以能夠利用日間透支進行短期投資，是因為存款準備金會計核算系統客觀上“允許”日間透支。現有存款準備金會計核算系統的缺陷為個別金融機構擅自動用巨額存款準備金并獲取不當得利提供了可乘之機。

（三）存款準備金繳存基數計算不科學 現行的存款準備金采用旬末一般性存款余額作為繳存基數，此方法操作簡單，但不夠科學。在統計學上，時點數與時期數是有區別的，旬末存款余額屬于統計學中的時點數，以金融機構存款的時點數反映該金融機構某段時間的存款狀況，不夠科學和合理。受商業銀行經營規律和業務考核的影響，月末是存款余額的高峰，而上旬末則是余額的谷底。金融機構只要將一些存款負債業務如企業貸款產生的派生性存款業務等，按照需要調節業務發生時間，就能改變計算期的存款余額，從而改變應繳納的存款準備金數額，這也正是經常出現大量“旬末現象”的癥結所在。因此以旬末存款余額作為存款準備金的繳存基數，不能合理反映金融機構一旬資金持有的真實狀況，無法使存款準備金工具充分發揮對貨幣供應量的調節作用，也無法顯現存款準備金制度應有的實施效果。

（四）存款準備金繳存范圍籠統，會計科目設計有缺陷 存款準備金的繳存范圍依據資金性質分為財政性存款的繳存范圍和一般存款的繳存范圍。但在實際操作中，財政性存款的繳存范圍與一般存款的繳存范圍和會計科目存在重疊。農行“代理鄉鎮國庫業務款項”納入財政性存款的繳存范圍，而農村信用社“代理鄉鎮國庫業務款項”卻納入一般存款的繳存范圍。“同業存放款項”會計科目本來是金融機構之間為了代理結算的需要，相互存放一定活期存款用于清算的科目，根據《中國人民銀行關于調整部分商業銀行繳存款范圍的通知》，其不屬于應繳存存款準備金的存款科目。但調查發現有的金融機構卻在“同業存放款項”科目核算一般存款；有的金融機構利用“同業存放款項”科目存放同業拆借交易資金，進行實質上的同業拆借交易，惡意規避同業拆借市場的監管。此外，不同銀行間的繳存科目不一致。《中國人民銀行關于改革存款準備金制度的通知》（銀發［1998］118號）規定，財政預算外存款不屬于應向人民銀行全額繳存的財政性存款。但總行核定的金融機構繳存財政性存款會計科目范圍卻不一致。如《關于調整部分商業銀行財政性存款和準備金存款范圍的通知》（銀發［2007］59號）將工商銀行“2198財政預算外存款”、中國銀行“8144財政預算外存款”、農村信用社“2015縣級財政預算外存款”作為財政性存款的會計科目，但建設銀行的同種科目卻沒有納入財政性存款管理。

（五）存款準備金繳存違規行為處罰隨意性大 調查發現，個別基層央行對透支存款準備金上億的金融機構因其“兩年內第一次發生欠繳行為、未造成不良后果且能主動糾正違法行為，及時補交存款準備金”不予處罰。而有的基層央行對存款準備金透支不足百元的金融機構適用減輕處罰，執行“交存存款準備金不足部分每日萬分之六的比例”的處罰標準。可見，各地基層央行對存款準備金違規行為的處罰差別較大。首先，存款準備金繳存違規行為的處罰標準不統一。《中國人民銀行法》規定的存款準備金違規行為的罰款金額下限為五十萬元，上限為兩百萬元。而《商業銀行法》規定的存款準備金違規行為罰款金額下限為二十萬元，上限為五十萬元。兩部法律規定的處罰力度差別較大，對商業銀行的存款準備金違規行為應該適用《中國人民銀行法》還是適用《商業銀行法》，在實踐中存在爭議。其次，對于存款準備金違規行為適用減輕及免于處罰的規定，有泛濫之勢。調查發現，基層央行對于絕大部分存款準備金的違規行為都適用減輕或免于處罰的規定。“交存存款準備金不足部分每日萬分之六的比例”已成為基層央行對存款準備金繳存違規行為予以處罰普遍執行的標準。

（六）財政性存款監管缺位影響存款準備金繳存管理效果 盡管《金融違法行為處罰辦法》對違規繳存財政性存款的行為予以處罰進行了相關的規定。但《中國人民銀行法》和相關規章及規范性文件均忽視了財政性存款對貨幣政策實施效果的影響，未對財政性存款繳存違規行為的監督處罰作出規定，對財政性存款繳存業務的監管職責也沒有明確規定。這在一定程度上導致了監管“真空”。調查發現，大部分的基層央行對金融機構財政性存款繳存業務從未組織過現場檢查。央行對財政性存款的繳存管理，僅限于形式上審核金融機構會計科目反映的財政性存款是否全部納入繳存管理，并未深入核實金融機構是否將應繳存的財政存款全部納入規定科目予以繳存。財政性存款從根本上說，屬于不生息資產類型，目前央行只能按其日平均余額的萬分之五計付手續費，手續費收入較低，遠不如將財政性存款轉化為一般性存款所獲得的收入。因而有的商業銀行資金緊缺，處于利益的追逐，為擴大信貸資金的投放，便在財政性存款上“動腦子”。利用核算科目的轉移，將本應全額繳存的財政性存款轉入一般性存款。如金融機構在代理財政性存款業務時，僅把稅款收入中必須納入“待結算財政款項”科目的資金納入財政性存款科目核算，而把財政收入中的非稅收入、預算外收入作為一般存款科目核算。因此，財政性存款資金的流失，導致一般性存款虛增，誤導了存款準備金管理的決策，影響存款準備金繳存管理的效果。

二、存款準備金繳存管理瓶頸的破解

（一）開發會計核算系統存款準備金數據集中審核功能 利用會計核算系統的數據通道，優化存款準備金會計核算審核模式。通過向金融機構提供一般性存款余額數據報送接口、設置一般性存款余額表數據審核功能、統一數據報送格式等功能，由金融機構將其內部系統生成余額電子信息，進行數據格式的處理后，通過接口向央行報送，由系統進行自動審核，審核不通過的，系統自動向金融機構反饋。更重要的是，通過開發系統自動的審核功能，可以將會計核算人員從繁重的人工審核中解放出來，使其能夠集中人力、物力開展金融機構報送數據真實性的現場檢查工作，改變對存款準備金數據僅僅形式上審查，不作實質性審查的現狀。

（二）完善會計核算系統數據提示功能 建議在中央銀行會計集中核算系統中完善存款準備金日間繳存不足的提示功能，從技術層面實現對存款準備金日間透支行為的實時監督。增加系統對存款準備金繳存不足的實時提示功能，能夠實現存款準備金賬戶金額與法定準備金的下限臨界狀態的實時比對。在系統運行期內，一旦存款準備金的賬戶金額低于法定準備金的下限，出現存款準備金繳存不足的現象，系統將會進行實時的“報警”，有效改進現有系統僅在次日才產生“存款準備金透支”的提示的現狀。

（三）以旬內一般存款日均余額作為存款準備金繳存基數 根據現有條件，將期末余額計算法修改為日均余額計算法。以一旬作為一個計算期，且以旬內存款每日的平均余額為基礎，采用加權平均法進行計算，得出旬內日均存款余額，再以旬內日均存款余額作為基數，按照相應的存款準備金率計算應繳的存款準備金。這種計提方法相對科學，能夠有效防止金融機構通過期末減少存款余額，如采取往賬提前劃賬、來賬推遲劃賬、往返匯款、把款項轉入在途或轉存等手段來較少當期存款準備金的繳納數額，從而更真實地反映金融機構存款準備金的繳存狀況。

（四）統一存款準備金繳存標準 對金融機構使用的會計科目核算內容進行統一、明確、細致的界定，統一繳存標準，變加法管理為減法管理。現有的存款準備繳存范圍的核定模式是由各家金融機構自行上報繳存科目，央行逐一核定、不斷增加的加法管理模式。然而這種核定模式面對金融創新業務爆炸式發展，已經不適應當前的業務發展需求。新增科目的不斷涌現客觀上也增加了央行會計核算人員認定和審核的難度。建議出臺統一、完善且具備法律效力的存款準備金繳存標準和非繳存范圍的相關規定，明確科目核算內容，變追逐市場變化的加法管理為以不變應萬變的減法管理。

（五）科學設立存款準備金繳存違規行為處罰規定 存款準備金的違規行為應考慮主觀惡性，區別為故意的違規行為和過失的違規行為。例如金融機構違規將財政性存款轉至一般存款，應屬于故意的違規行為。而金融機構因工作人員計算錯誤導致的未按規定交存存款準備金，則應屬于過失的違規行為。此外，應該設定存款準備金違規行為罰款的下限。有些透支存款準備金的金額不足百元，如果具有減輕處罰的情節，適用“存款準備金不足部分每日萬分之六”的標準，只處罰幾元錢。而對金融機構存款準備金透支行為進行處罰，除了需要會計核算部門的會計主管審簽的“金融機構存款準備金透支清單”貨幣信貸部門也要出具的“現場取證記錄”、“行政處罰立案審批表”、以及經法律事務部門審核的“行政處罰意見告知書”和“行政處罰決定書”。顯然，處罰程序所花費的成本、耗費的時間與處罰金額不匹配。建議對《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》中“對于未按照中國人民銀行規定繳存存款準備金的金融機構，依法減輕處罰的，對其繳存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”的條款加以補充，增加存款準備金違規行為罰款的下限。

（六）改進和完善財政性存款準備金繳存管理 一是建議結合財政性存款繳存業務的實際，明確界定財政性存款繳存范圍和具體科目。將財政性存款和一般存款的繳存管理進行整合，形成完善的存款準備金繳存管理制度。二是強化現場監管，明確財政性存款監督管理職責。確定各部門在財政性存款管理中的角色劃分，探索建立科目核定、會計核算、監督檢查為一體的工作聯動機制。三是制定統一的處罰辦法，細化欠繳、少繳、遲繳、漏繳財政性存款等違規情形的懲罰措施和處罰流程，嚴格落實處罰措施，使逃避存款準備金監管而在財政性存款上“動腦筋”的違規行為無所遁形。

［1］汪昊：《央行和商業銀行視角下存款準備金率的實證分析》，《上海經濟研究》2011年第9期。