嬗變的京津冀格局

趙雪濤

“亞當(dāng)·斯密說，分工是財富形成的原因。你生產(chǎn)這個產(chǎn)品，我生產(chǎn)那個產(chǎn)品，彼此通過中介物相互交換，就形成了財富。”在談及京津冀協(xié)同發(fā)展時，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成首先給《民生周刊》記者上了一堂經(jīng)濟知識普及課。

作為區(qū)域經(jīng)濟專家，肖金成指出，城市和區(qū)域的關(guān)系是城市帶動區(qū)域，區(qū)域支撐城市。如果城市離開了區(qū)域，就變成了一座孤城，很難生存下來；一個區(qū)域如果沒有城市來帶動，沒有城鄉(xiāng)分工，大家都從事農(nóng)業(yè)，自給自足，那就只能維持貧困落后狀態(tài)。

然而長期以來，京、津的輻射帶動作用并沒有發(fā)揮出來，相反，在其周邊卻出現(xiàn)了“不可理解”的貧困帶。與此同時，在過去20年間，京、津人口每年以六七十萬的速度增長，而河北的城市規(guī)模普遍較小，與北京、天津的發(fā)展差距不斷拉大。

對于這種“大樹底下不長草”的現(xiàn)象，編制京津冀都市圈規(guī)劃，似乎顯得尤為重要與緊迫。

規(guī)劃難產(chǎn)

“1998年，我出版了一本書，叫《跨世紀(jì)的難題——中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距》，提出東部沿海地區(qū)應(yīng)建立三個經(jīng)濟合作區(qū)，即長三角經(jīng)濟合作區(qū)、珠三角經(jīng)濟合作區(qū)、京津冀經(jīng)濟合作區(qū)。”現(xiàn)年73歲的區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家徐逢賢說。

然而，京津冀經(jīng)濟合作區(qū)的設(shè)想直到2004年才提到國家層面。該年4月份，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司在河北廊坊召開京津冀區(qū)域合作會議，三省市發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)及河北省各地級市的領(lǐng)導(dǎo)參加了會議，會后發(fā)表了《廊坊共識》，在社會各界產(chǎn)生了很大影響，京津冀經(jīng)濟合作拉開了序幕。

2006年，國家發(fā)改委正式啟動京津冀都市圈規(guī)劃的編制。“我記得很清楚，當(dāng)時規(guī)劃的動員大會是在唐山召開的。”肖金成對《民生周刊》記者表示，之所以選在唐山，是因為在歷史上唐山的發(fā)展水平比較高，與京津差距并不是太明顯，有一定的地位。后來，由于種種原因，唐山和京津就不在一個層面上了，與兩市規(guī)模相比更不可同日而語。

那次動員大會提出，用一年時間完成規(guī)劃編制。“當(dāng)時規(guī)劃范圍是‘2+8’。‘2’指北京、天津，‘8’指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。”肖金成說。

談到京津冀都市圈規(guī)劃的背景，肖金成透露，國家“十一五”期間要編制區(qū)域規(guī)劃，準(zhǔn)備搞四個試點：京津冀都市圈規(guī)劃、長三角城市群規(guī)劃、成渝經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、東北經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津為核心，輻射帶動周邊發(fā)展；第二種類型是城市群，最初的范圍僅包括長三角16個城市；第三種類型是經(jīng)濟區(qū)，包括成渝經(jīng)濟區(qū)和東北經(jīng)濟區(qū)。

四個規(guī)劃試點幾乎同時啟動，其中長三角城市群規(guī)劃在2010年獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。與當(dāng)初設(shè)想相比，最終方案有很大變化，范圍不再是16個城市，而擴大為兩省一市（江浙滬），浙南、蘇北被納入規(guī)劃。

這時，河北提出意見，既然長三角城市群規(guī)劃范圍擴大了，那么京津冀都市圈的范圍是不是也應(yīng)該擴大？是不是應(yīng)該把河北的南三市也包括進來？對于河北省的訴求，高層領(lǐng)導(dǎo)表示同意。

“這種利益訴求是無可厚非的。”肖金成說，河北省一直比較低調(diào)，政治意識比較強，缺乏主體意識，很長時間一直堅持兩環(huán)戰(zhàn)略（環(huán)京津、環(huán)渤海），而在如何借助京津發(fā)展方面考慮得比較少，行動比較遲緩，這是導(dǎo)致河北省比較落后的原因之一。

“而將三市納入進來后，規(guī)劃就得做出大的調(diào)整，因為規(guī)劃編制不是說把這三個市的名字加進來就行了，在空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上都需要通盤考量。所以，規(guī)劃就一拖再拖，文本也是不斷修改，我印象里看過的文本是第十七稿。”肖金成說。

徐逢賢分析認為，規(guī)劃進展緩慢的一個重要原因是北京不太積極，總是認為北京作為首都，政策相對很多，而作為都市圈，資源就會分散開來。“說白了，還是受行政區(qū)域慣性思維束縛太多。”

概念轉(zhuǎn)換

2011年3月，國家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈，重點推進河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域發(fā)展，建設(shè)海南國際旅游島。

“京津冀都市圈不提了，轉(zhuǎn)而提首都經(jīng)濟圈，但問題又跟著來了，首都經(jīng)濟圈的范圍有多大？大家又爭論起來。”肖金成說。

“首都經(jīng)濟圈”概念提出后，北京首先主導(dǎo)搞相關(guān)研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區(qū)縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

“從這個范圍你能看出什么問題嗎？”肖金成反問，“最大的問題是沒有天津。原來都市圈規(guī)劃是包括天津的，不包括天津，但包括秦皇島，是不是給人舍近求遠的感覺？因為城市的輻射是由近及遠的，從這里可以看出京津兩市的關(guān)系有點微妙。”

然而據(jù)媒體報道，在2013年12月20日舉行的首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃編制工作座談會上，國家發(fā)改委地區(qū)司司長范恒山指出，規(guī)劃編制在總體上要把握凸顯首都地位、體現(xiàn)雙城聯(lián)動、促進一體發(fā)展、發(fā)揮比較優(yōu)勢、解決關(guān)鍵問題、著力示范帶動等重要原則。其中，“體現(xiàn)雙城聯(lián)動”意味著天津?qū)⒄w納入首都經(jīng)濟圈規(guī)劃。

對于新版規(guī)劃，河北再次提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠，為什么不能規(guī)劃進來？

“說到底，就是對首都經(jīng)濟圈的范圍是有爭議的。顧名思義，首都經(jīng)濟圈是根據(jù)北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個范圍，就不是首都經(jīng)濟圈了，就是京津冀了。名不正則言不順，言不順則事不成，因此，范圍的確定涉及到名正言順和名副其實的問題。”肖金成說。

目前各方比較一致的看法是，規(guī)劃的范圍應(yīng)該包括兩市一省。徐逢賢認為，這樣的范圍比較廣、比較科學(xué)。肖金成則認為，規(guī)劃名稱應(yīng)改為京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃或京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，這樣就名副其實了。“但是，不管叫什么，最關(guān)鍵的是要把規(guī)劃編制好。”

去年以來，京津冀一體化不斷激發(fā)著各方熱情。有媒體報道稱，被外界廣為關(guān)注的“首都經(jīng)濟圈”規(guī)劃新方案已經(jīng)初步確定，“1+3+9”新方案的編制工作正由國家發(fā)改委加緊制定，有望在2013年底之前出臺。

然而最終，規(guī)劃未能如期與公眾見面。

“情況是這樣的，去年全國‘兩會’期間，中央提出要推動規(guī)劃的進展。北京開始重視起來，規(guī)劃編制的步伐也加快了。當(dāng)年5月，京津冀三方在廊坊召開會議，并達成共識，但由于規(guī)劃不完善，所以到去年年底還沒有批準(zhǔn)下來。”徐逢賢說。

最早八月出臺？

“規(guī)劃很難馬上出臺還有一個原因，那就是規(guī)劃編制本身有難度。”肖金成對《民生周刊》記者表示，規(guī)劃應(yīng)該具有科學(xué)性，要對市情省情吃透。此外，哪些東西應(yīng)該寫進規(guī)劃，哪些東西不應(yīng)該寫進規(guī)劃，本來就很難確定。“因為你不能面面俱到，如果面面俱到，搞出幾百萬字的規(guī)劃，還沒等你看完，規(guī)劃就到期了。”

同時，規(guī)劃還要考慮每一個主體的利益訴求，但是主體之間的訴求有時是相互沖突的。肖金成舉例說，北京發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，不發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，在規(guī)劃里需要明確；天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，將如何分工？再比如，是否修建北京第二民航機場，能否利用天津機場和石家莊機場？如果修建第二機場，就會有一些服務(wù)產(chǎn)業(yè)在機場附近集聚，媒體熱炒的航空城就會拔地而起。

“三方都認為這是一個機遇，北京希望在北京范圍內(nèi)建設(shè)航空城，河北希望在河北的范圍內(nèi)發(fā)展，天津希望在天津范圍內(nèi)發(fā)展。如果在北京發(fā)展，北京的人口就會進一步膨脹，交通也會進一步擁堵，環(huán)境就會進一步惡化。可見，到底怎么去規(guī)劃，需要周密科學(xué)的論證。”

如何對規(guī)劃進行論證？“首先是聽取每個行政主體和利益主體的訴求。第二是充分聽取專家的意見。第三是與部委對接，比如說，建機場得找航空局、規(guī)劃新區(qū)得找國土局、環(huán)評得找環(huán)保部，這些部委的意見都需要聽，這些溝通都需要時間。”肖金成說。

各方聲音很雜，會不會對政策制定者形成干擾？對此問題，肖金成認為，“這就需要國家發(fā)改委自己去判斷。如果過多地遷就各利益主體的利益，那么就會對宏觀層面產(chǎn)生影響；如果考慮宏觀面沒有考慮各主體的利益，規(guī)劃就很難取得各方同意。因此，規(guī)劃一定要有科學(xué)性和權(quán)威性，還要有約束力。規(guī)劃時間長一些是必要的，因為一旦出臺，就要管幾十年。”

政策拿捏考驗著決策者的智慧，也讓公眾對規(guī)劃的出臺時間再次打上問號。對于規(guī)劃出臺的時間表，肖金成用了三個“不好說”來回答。

而徐逢賢卻明確表示，規(guī)劃將在今年8月到10月間出臺，最早可能會在8月。“因為今年2月26日，習(xí)近平總書記對京津冀協(xié)同發(fā)展提出了七點要求，我估計全國‘兩會’之后，各方就會加快編制進程。只要報告出來，中央肯定會馬上批準(zhǔn)的。”

“京津冀經(jīng)濟圈不僅能帶動這一區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，而且今后還能輻射到山西、陜西、河南等中西部七省份，拉動這些地區(qū)跨越式發(fā)展。”徐逢賢說。

在徐逢賢眼中，京津冀經(jīng)濟圈的格局更大些。

（實習(xí)生王亞亞對本文有貢獻）