常州市財政支出績效評價體系完善的研究

許珂

(常州工學院經濟與管理學院，江蘇 常州 213002)

0 引言

在當今社會，“績效”的概念已經深入人心，但“財政支出績效評價”尚屬于新生事物，在我國還處于探索嘗試和起步階段。黨的十八大報告提出加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，要切實推動理財思路轉變，進一步提高理財水平，更有效地提高財政資金利用率，加快實現“績效財政”。

推行財政支出績效評價是公共財政改革的重要組成部分，具有十分重要的意義。一是有利于政府財政資金管理的科學化、規范化;二是有利于增加財政資金使用的透明度，提高公眾對政府的信任程度;三是有利于合理配置資源，優化財政支出結構，提高資金使用效率。

因此，積極穩妥地推進財政支出績效管理，使有限的財政資金發揮最大效益，促進地方經濟和各項社會事業又好又快地發展是目前亟待解決的問題。

1 常州市財政支出績效評價現狀

建立常州市財政支出績效評價體系，是根據《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》對財政改革的要求，常州市財政局在幾年前就開始就對此進行了探索。中共常州市委、常州市人民政府《關于進一步完善落實懲治和預防腐敗體系構建的指導意見》(常發〔2007〕8號)就提到要“建立健全行政問責制度，逐步探索行政效能績效考評機制”。2008年2月常州市財政局制定并印發了《常州市財政支出績效評價工作辦法(試行)》，明確了財政支出績效評價的對象范圍、內容、組織管理、工作程序、評價方法、評價結果應用等。2009年常州市財政局設立了績效管理處，專門負責財政資金績效管理相關問題的研究和績效評價的組織實施。

2011年8月，常州市財政部門積極促進預算管理與績效管理相結合，在2012年度部門預算編審的同時，選定高效設施農業、科技專項、社會化養老補助、環保資金、計生事業費、旅游專項等6個項目開展市級財政專項資金績效管理試點，初步實現將績效管理理念融入預算管理全過程的目標。為提高財政支出評價的公信力，2013年2月26日，常州市財政局出臺《關于規范中介機構參與常州市市級預算績效管理工作的通知》，在全國率先開展預算績效管理全過程第三方評價機制。

2 常州市財政支出績效評價存在的問題

雖然常州市的財政支出績效評價工作起步不是最早，但是基礎工作比較扎實，取得了一定的成績:設立了專門的績效評價機構，出臺了一系列的文件和政策，由第三方中介獨立承擔績效評價，績效評價工作由點到面穩步推進，聘請上海財經大學專家參與績效評價等。但是，由于還在探索階段，仍然存在一些問題。

2.1 法律制度不健全

目前，常州市財政局雖然已經出臺了一系列財政支出績效評價的相關制度和辦法，但是沒有上升到法律層面，權威性不夠。且由于績效評價工作在常州剛剛起步，還有很多細則不完善。

2.2 機構的獨立性不夠

2009年常州市財政局設立了績效管理處，專門負責財政資金績效管理相關問題的研究和績效評價的組織實施。但財政支出績效評價工作涉及的部門比較多，績效管理處的獨立性還不是很強，容易受到其他部門的影響。

2.3 評價的范圍過于局限

目前常州的財政支出績效評價工作還處于起步階段，2012年僅針對6項專項資金進行評價，范圍比較窄，2013年的評價范圍雖有所拓展，但距全面實現財政支出績效評價還有較大差距。

2.4 評價的指標不夠科學

常州市目前的評價指標分為共性指標和個性指標兩類，共性指標是相同的，個性指標針對不同的專項資金績效指標也有所不同。在試點階段，評價的指標主要是由預算單位根據自己的情況制定，因此不夠科學，不能完全體現資金的使用情況。另外，在設置指標時，定量指標使用較多，定性指標的使用則相對較少。這會導致有的單位或部門在使用資金時更注重指標達到一定的數量，而忽略完成的質量，因此評價的指標體系還有待完善。

2.5 評價標準的設定不夠合理

常州績效評價體系中評價指標的目標值設定是由預算單位申報的，預算單位在申報時往往比較隨意，沒有考慮歷史情況、行業水平等因素。由于在預算年度內各種因素可能會發生變化，市財政局允許預算單位對原先申報的預算進行一次調整，但是調整時間較晚，使得預算單位可以基本按照實際的業績去調整預算，這對績效評價產生很大的影響。

2.6 評價結果的應用有待加強

財政支出績效評價的最終目的是通過績效評價的實施，發現財政支出使用和管理中存在的問題，便于今后改進，最終提高財政資金的使用效率。但是，目前很多單位對財政資金績效評價工作的認識深度還不夠，只關注最終的績效綜合得分，而忽略揭示的問題和后期的改進工作。

3 常州市財政支出績效評價指標體系的完善

比較完善的財政支出績效評價體系應該由制度體系、組織體系、指標體系、標準體系和方法體系五部分構成。首先要有制度體系作為依據，要建立財政支出績效評價的專門法律和法規;其次要有組織體系作為保障，要明確績效評價的范圍、制定工作程序、確定評價結果的應用等;第三要有完善的績效評價指標體系;第四每個績效評價指標要制定合理的標準;第五要運用可行的績效評價方法。其中指標體系和標準體系是核心和難點。

3.1 績效評價指標的完善

由于財政支出績效評價按照評價對象不同有四個層次，即:財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價和財政支出綜合績效評價，因此績效評價指標也分為四個層次。處于起步階段的常州市財政支出績效評價，主要進行財政支出項目的績效評價，下面著重分析這一層次績效評價指標的設定。

3.1.1 投入類指標

這類指標主要評價為項目投入的人力、物力、財力等資源。常用指標有預算資金到位率、預算資金實際使用率、預算資金到位及時性、配套資金到位率、財政投入乘數等指標。

3.1.2 過程類指標

該類指標主要評價在項目執行過程中對項目的質量控制以及實施者對項目規劃的遵從度。常用指標有項目設立依據充分性、項目目標設定的合理性、項目目標完成率、項目目標完成質量、項目決策程序合規性、項目管理過程的規范性、項目進度、財務管理制度健全性、財務管理合法合規性、會計信息質量等指標。

以上兩類指標對于不同的財政支出項目，差別不大。

3.1.3 產出類指標

該類指標主要以數量或質量反映項目的成果。根據不同的項目有不同的產出指標，如，科技類項目，主要有申請專利數、發表論文數、獲獎數等;農業類項目，主要有新增高效農漁業面積、畜禽出欄能力、建成示范點數量等;旅游類項目，主要有節慶活動參加人數、開展推介會場數、宣傳品發放數量等。

3.1.4 效果類指標

該類指標包括項目帶來的經濟效益、環境效益、社會效益方面的影響。不同的財政支出項目，效果類指標也不同，補助和公益性質的項目、產品不能進入市場的支出項目效果類指標，其主要偏重于社會效益的影響;環境保護類項目效果類指標則主要偏重于環境效益;基本建設投資支出項目一般會產生直接的經濟效益。

如，環保資金項目的效果類指標可從以下方面來進行評價:水土保持措施防治面積，綠化面積，破壞植被恢復率，對水、空氣、噪音的影響程度等。科技專項資金的效果類指標包括項目實施取得的銷售收入、增加的稅收收入、社會勞動生產率等指標。旅游專項資金的效果類指標可從以下方面來進行評價:旅游總收入增長率、游客增長率、旅游業相關指標在全省排名等指標。

綜合滿意度是效果類指標中的重要指標，即評價項目實施后，對項目利益相關群體的經濟、文化、生活、環境等產生的影響。評價時一般采取訪談、研討會和問卷調查等形式，然后對結果進行一定的數據處理，得到綜合滿意度。

3.2 績效評價指標標準制定的完善

有了財政支出績效評價指標后，要制定評價標準，評價標準是評價工作的基本準繩和標尺，決定了評價目標能否實現以及評價結果是否公平準確。評價標準與評價指標體系是相匹配的，定量指標和定性指標的標準不一樣。

3.2.1 定量標準

定量指標可以量化，評價的標準可以根據需要選擇行業標準、計劃標準、歷史標準、經驗標準等量化的數據。

目前的財政支出績效評價中，使用較多的是計劃標準，一般是以預算單位向財政申報的預算數作為評價財政支出績效的標準。由于編制預算的時間較早，外界環境的變化較快，在預算年度內一般允許調整一次預算，預算年度結束后按調整后的預算和實際指標對比進行績效評價。評價時要具體問題具體分析，一般來說沒有達到預算指標的水平，說明沒有完成相應任務，績效水平要受到影響。但是超過預算指標很多，超額完成任務，也并非績效水平就高，因為可能存在編制預算時低估的問題。

3.2.2 定性標準

定性指標不可計量，評價標準為定性的判斷形成若干個從高到低的分檔次評語。定性指標可以根據專家經驗、問卷調查、橫向比較或一票否決來確定。

目前在績效評價中較多的是以專家經驗和問卷調查為依據。專家經驗主要是項目所在領域的專家憑借自己的專業知識和經驗，結合當時的經濟形勢，對財政支出的績效作出判斷。問卷調查主要是針對效果指標中的滿意度指標，對財政資金的相關利益主體，通過發放問卷的形式了解其滿意度，然后采用統計學方法對問卷進行分析，最終得到綜合滿意度作為評價標準。

3.3 評價方法的完善

績效評價的方法主要有成本效益分析法、最低成本法、比較法、因素分析法、專家評判法、問卷調查法等，在進行績效評價時要綜合運用多種方法。

3.4 制度體系的完善

3.4.1 細化規章制度

常州市財政局已經出臺了一系列財政支出績效評價的相關制度和辦法，對績效評價的范圍、操作程序、實施主體、指標設置、評價結果應用等作出具體規定，為績效評價工作的順利開展提供了制度保證。但是這些規章制度還需細化，針對財政支出績效評價的對象不同還應具體化。

3.4.2 完善相關的保障制度

①建立健全預算績效管理制度。目前各個單位在進行預算編制時與單位的履責目標聯系不緊密，注重資金的分配而不重視資金的管理，因此要建立健全預算績效管理制度，實行全過程管理，將財政支出管理的關口前移，從資金分配的源頭上管好財政資金支出的“閘門”，建立規范、科學、前瞻性的預算績效管理制度;

②健全信息支持及收集系統。財政支出績效評價需要一定的現代化信息技術作支撐，要建立專家庫、中介機構庫、績效評價指標庫等。特別是績效評價指標的收集，需要對不同項目、不同時間進行比較。因此要開發專門的數據處理軟件，提高處理數據的效率，確保績效評價工作的持續、高效開展;

③建立宣傳制度，創造良好的環境氛圍。要加大宣傳力度，爭取取得各級人大的支持和監督、政府高層領導的大力支持和持續推動，并得到部門內部的普遍認同及社會公眾的理解與支持等。

3.5 組織體系的完善

財政支出績效評價工作的對象雖然是財政資金的支出，但由于這些資金的流向分布于各部門和各行業，范圍較廣，涉及的部門較多，因此要有完善的組織體系，才能確保績效評價工作的順利組織實施。其中，評價主體、評價對象、工作程序、結果運用四個方面是至關重要的。

3.5.1 評價主體

在我國，財政支出績效評價目前主要由財政部門牽頭，與其他各個相關部門進行協調。而在國外，大多數國家財政支出績效評價的執行主體是專門設立的公共支出績效評價機構，權威性和獨立性較高。

3.5.2 評價對象

財政支出績效評價的對象有四個不同的層次:

①財政支出項目績效評價的對象為具體項目的資金;

②單位財政支出績效評價的對象為財政資金的實際使用單位或財政支出項目的組織實施單位;

③部門財政支出績效評價的對象為財政資金經過財政部門配置后，流向不同領域的資金的使用部門;

④財政支出綜合績效評價的對象為各級財政或政府。

3.5.3 工作程序

完整的績效評價工作通常要經過以下幾個步驟:

①前期準備。成立評價組織機構，明確績效評價的對象，進行相關調研，確定評價的目標，并制定切實可行的實施方案。

②確定評價的方法和標準。收集資料，確定績效評價的參照標準，選定績效評價的方法。

③組織實施。由評價工作機構對進行績效評價的項目、部門等進行了解，對相關問題進行調查，包括資金的具體使用情況、績效指標數據的取得、綜合滿意度如何得出等。

④數據分析。對調研的數據進行分析，按照調研數據對各個確定的績效目標進行績效打分，從而得到綜合評分。

⑤報告撰寫。在調研、數據分析的基礎上，對財政資金的使用情況、績效目標的完成情況、所取得的成效、存在的問題等進行分析，并提出改進的建議。

⑥提交報告。與相關部門進行溝通，最終定稿，提交報告。

3.5.4 評價結果應用

應用財政支出績效評價結果是財政支出績效評價工作的目的，如果只評價不運用，績效評價也就失去了意義。應當把財政支出績效評價的結果納入人大對預算執行情況的審核程序，為今后財政部門預算的編制等提供依據。

4 常州市進一步推進財政支出績效評價的對策建議

完善評價指標、評價標準、評價方法、評價制度、組織實施等各方面，需要在績效評價工作的不斷探索中逐步實施。針對常州市目前績效評價工作中存在的問題，應從以下方面考慮進一步推進財政支出績效評價、完善財政績效評價工作。

4.1 加快財政支出績效評價工作的制度化、法制化

要加快財政支出績效評價工作的制度化、法制化。在《預算法》、《審計法》、《會計法》中增加績效管理的要求，增強公共支出績效評價的約束力。常州在現有制度的基礎上要對不同的評價目標，分別制定相應的實施細則，為評價工作的順利開展提供制度保證。

4.2 加強績效評價機構的獨立性

要保證績效評價結果的客觀公正，必須設立與被評價對象無任何利益關系的評價機構，國外大多都設立了獨立的績效評價機構。常州市的財政支出績效評價由市財政局專門設立的績效管理處負責，但是機構的獨立性不強，缺乏權威性，容易受到其他相關部門的影響，從而對績效評價結果的客觀公正產生影響。因此應重視績效評價工作，提高績效管理處的地位，加強其獨立性。隨著績效評價工作的不斷發展和成熟，可以將績效管理處獨立出來成立專門的績效管理機構。

4.3 擴大績效評價的范圍

目前，常州市財政支出績效評價處于試點階段，主要選擇具有代表性和社會影響力的專項資金項目，因此要在現有基礎上有計劃地逐步擴大范圍，盡快實現500萬元以上的項目績效評價全覆蓋，使績效評價的財政支出項目至少占總項目數量的80%以上。另外對于其他幾個層次的績效評價工作也需加快進程。

4.4 建立績效評價指標數據庫

常州的財政支出績效評價指標一方面設定的合理性有待進一步提高，另一方面由于涉及的項目少，績效評價指標僅覆蓋到已經完成的環保、旅游、計生、高效農業、社會化養老、科技等方面，因此績效評價指標要在績效管理工作的進一步推進中不斷科學化，不斷積累，形成績效指標數據庫，為今后的工作打下基礎。

4.5 建立績效評價中介機構庫和專家庫

我國的財政支出績效評價普遍存在績效評價主體單一，欠缺第三方評價機構和績效評價的公信力、權威性不足的問題。常州需要在預算績效管理中引入專業化中介機構，實現考評過程專業化、考評結果客觀化，從而提高財政資金的使用效益，推動財政管理科學化、精細化。由于第三方中介數量眾多，水平參差不齊，因此要對符合條件的中介機構入選中介機構庫，采用合理的方法進行選擇，使其承擔不同的財政支出績效評價項目。

另外，由于第三方評價機構市場尚不成熟，初步接觸財政資金績效評價這一新事物，對具體的操作流程、方案設計、數據復核、報告撰寫等方面還不是很了解，因此需要建立專家庫。專家庫成員可以聘請相關政府部門、科研機構、大專院校、社會中介機構的有關專家，對評價過程提供技術咨詢，對績效指標進行評議。

4.6 加強評價結果的應用

財政支出績效評價結果是對財政資金使用效率的總結，應加強評價結果的應用。一是充分認識加強評價結果運用的重要性，各單位要重視績效評價結果的運用，進行績效評價得到績效評價的綜合得分只是一種手段，最終的目的是要分析資金使用和管理中存在的問題，便于今后改進，提高財政資金的使用效率;二是要制定財政資金績效評價工作結果的應用管理辦法，對績效評價結果運用目的、范圍、程序、權限等做出具體規定，規范評價結果的運用;三是要加強評價結果在預算中的應用，在對財政資金進行分配時要考慮上一期該資金績效評價的結果;四是要建立績效問責機制，對低效、無效的項目責任人實施問責，以增強財政支出績效評價的權威性。

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