“四化兩型”背景下長沙產業發展的財稅政策改革探討

王芬

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

“四化兩型”背景下長沙產業發展的財稅政策改革探討

王芬

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

在“四化兩型”建設背景下，如何促進長沙產業高端化、高新化和高效化發展，是一個亟待解決的問題。文中從財稅政策角度進行分析，指出目前財稅政策在支持長沙產業高端化、高新化和高效化發展中存在的主要問題，并針對這些問題提出了相應的改革建議，以促進長沙地區經濟持續快速健康發展。

產業高端化；產業高新化；產業高效化；財稅政策

產業高端化、高新化、高效化（以下簡稱“產業三化”）發展，是一個地區發展的持久動力，也是一個地區競爭的核心品牌。當前不管是宏觀經濟形勢，還是微觀經濟條件，都發生了新的變化，資源環境制約加劇，體制機制障礙凸顯，簡單總量擴張的發展模式已不適應發展的新要求，這就必然要求加快轉變發展方式。在眾多經濟政策中，財稅政策作為最直接、最有效的手段，在推動“產業三化””發展中發揮著不可替代的作用。因此，研究支持“產業三化”發展的財稅政策，顯得尤為必要，而且迫在眉捷。

一、財稅政策支持“產業三化”發展的現狀

近年來，長沙市出臺了一系列推動科技創新、產業發展、人才引進等方面的政策和措施，提升了企業創新能力，搭建了產學研合作平臺，引進了海外高端人才，加速了科技成果轉化，推進了“產業三化””發展。在財稅政策上目前主要給予以下幾個方面的支持。

1、在財政支持上，主要集中在園區土地成本資金返還。據長沙市財政部門統計，近三年對“產業三化”發展通過專項資金撥款和返還方式總共給予了181億的資金支持，其中科技專項撥款為34255萬元，占財政支持總額的1.89%，工業發展專項撥款為76600萬元，占財政支持總額的4.23%，園區土地成本資金返還1699843萬元，占財政支持總額的93.88%，同時，財政支持的資金占長沙市當年GDP的比重2011年為0.6%，2012年為1.2%，與國際上通行的標準3%相差較大。因此，目前長沙財政對“產業三化”發展的支持遠遠不能滿足現實的需要。

2、在稅收優惠上，一般都是執行國家稅收優惠的有關規定。有增值稅中軟件產品的即征即退政策，企業所得稅有稅率優惠、加計扣除、加速折舊、減計收入、稅額抵免及直接減免稅等一些優惠措施。目前對高新技術企業實行15%的企業所得稅優惠稅率，但這種優惠還是不夠，尤其是結構不平衡，對于傳統產業企業和服務企業沒有什么優惠。

此外，房產稅、城市維護建設稅、教育費附加、城鎮土地使用稅、印花稅等稅收優惠政策，對“產業三化”企業并沒有專門的優惠政策。同時，對于上述優惠政策的實施一般都是國家法律法規明確規定的，地方政府缺乏相應的靈活性。

3、在政府采購上，優先推薦“產業三化”產品進入采購目錄。為了幫助“產業三化”企業開拓市場，加快“產業三化”發展，長沙市建立和完善《本地產品推薦目錄》，明確鼓勵市內能源、交通、汽車、水利、保障性住房等重點建設項目以及其他政府投資項目所需材料、設備和機具等采購使用本地產品。在政府采購方面對進入《本地產品推薦目錄》的企業實施同等條件下優先中標的政策，包括政策采購首購制度、邀請招標、競爭性談判及同等條件下優先采購政策等。體現了政府支持“產業三化”發展的長遠戰略。這項政策的實施大大促進了長沙“產業三化”發展，有力推動了地方經濟的轉型升級和穩定持續增長。

二、目前財稅政策支持“產業三化”發展存在的主要問題

目前的財稅政策雖然在一定程度上促進了“產業三化”的發展，但是也存在一些不利于“產業三化”發展的問題，主要有五個方面。

1、財稅支持體制不完善。目前我國實行分稅制財稅體制。分稅制存在著以下問題：一是中央和地方對支持“產業三化”發展的政策不配套，尤其是在稅收分成方面，中央并沒有減少“產業三化”發展的稅收分成比例；二是支持“產業三化”發展的財政專項資金撥付和稅收優惠政策之間不配套；三是支持“產業三化”發展的生產要素（人、土地等要素）財稅統一支持政策不配套。

2、企業稅負水平過高。據統計：一方面，目前高端產業、高新產業和高效產業的稅負水平普遍保持在10%以上，這對于“產業三化”發展極為不利，嚴重阻礙了“產業三化”的發展進程。另一方面，傳統產業企業和服務性企業進行技術改造和技術創新，由于難以享受稅收優惠政策，導致其稅負水平更高。2013年在全國推廣營改增后，交通運輸企業和部分現代服務企業的稅率有了較大幅度的提高，雖然可以實行稅款抵扣，但由于抵扣項目少，造成企業的實際稅負上升較大，在人力成本和生產資料價格雙重上升的前提下，進一步加重了這部分企業的負擔。

3、財稅支持力度不大、支持項目有限。當前盡管地方政府在財稅政策方面對于“產業三化”發展有一些財政專項撥款和稅收優惠政策，但總體來說，財稅支持力度很小。一方面，財政撥款總額少，財政資金支持的項目少，財政資金占GDP的比例偏低。而且財政支持的方式主要采取土地成本資金返還方式，直接受益方為園區，而不是產業企業，支持方式過于單一，并沒有真正發揮財政資金的支持作用。另一方面，稅收優惠政策實施具有片面性。表現在：（1）稅收優惠重點放在高新技術企業的投資優惠上，對傳統產業企業和生產性服務企業的高新技術改造升級的扶持廣度和力度不夠；（2）稅收優惠僅以企業而不以具體的科研項目為優惠對象，這樣某些非高新技術企業的科技進步項目或行為就難以享受到稅收優惠政策。

4、財稅政策支持時效滯后，審批環節多，手續繁雜。高新技術企業或項目要獲得財政撥款和稅收優惠必須經過項目研究開發、項目實施、項目申報、項目審批和資金到位或優惠享受這幾個階段，一個項目從開始研發到最后獲得財政資金支持，需要經過很長的時間，而前期特別需要資金的時候往往不能獲得支持，這種財稅政策的支持具有很大的滯后性。同時，在獲得支持的過程中財政、稅務、科技等各部門相互之間不認可高新企業的信息，存在重復認證，往往需要重復提供繁多的支撐材料和依據。而且由于社會經濟的不斷發展，有些財稅支持政策跟不上形勢的變化，不能及時進行變革，從而導致項目獲得支持的效果大為縮減，不利于“產業三化”的快速發展。

三、支持“產業三化”發展的財稅政策改革建議

科學的財稅政策是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現長治久安的制度保障。支持“產業三化”發展，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財稅制度，發揮中央和地方兩個積極性。

（一）完善財稅支持體制

支持“產業三化”發展是一個關系到整個社會經濟發展的全局性問題，是轉變經濟發展方式的系統性問題，不是地方政府單方面可以解決的，在很大程度上來說更加需要國家層面的政策支持。因此，從財稅支持體制上來說，需要國家和地方政府協同制定全方位的支持政策。

1、國家應制定支持“產業三化”發展的財稅政策。國家在財政撥款和稅收優惠政策方面應制定專門的優惠政策，比如直接給予財政撥款配套資金支持，在稅收分成方面中央和地方共同分擔，體現政策制度的統一性和全局性。

2、國家應擴大地方政府的稅收減免自主權。允許地方政府在符合國家大政方針和整體利益的前提下，結合地方經濟發展的實際情況和現實需要，制定地方稅收優惠政策，推動高新技術企業進行技術創新和產業升級轉型，促進地方經濟向高端產業和高新技術產業發展，提升整個社會的經濟效益和社會效益，帶動相關產業協同發展。

3、地方應實施支持“產業三化”發展的財政政策。地方要綜合施策，多管齊下支持“產業三化”發展。擴大科技資金、工業發展資金規模，提高支持“產業三化”發展資金的比重，加大土地成本資金返還比例，構建支持“產業三化”發展的融資體系，完善政府采購政策，減輕企業負擔。

（二）加大財稅支持力度

1、增加財政資金投入。長沙市應建立穩定增長的財政投入機制，切實加大對“產業三化”發展的財政投入，真正實現《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》規定的“中央和地方每年財政科技投入的增長速度要高于財政收入的增長速度”，研究與開發經費占GDP的比例達到并保持3%以上，以此帶動“三高”企業的投放能力。同時，還應在以下幾個方面加以努力：

（1）改進財政的投資方向。加大對長沙市高新技術產業的基礎研究投入，為科技、經濟長遠發展戰略目標服務，加大對公益性質的研究開發項目的投資力度。

（2）打造“官、產、學、研、金”相結合的研發投入格局。長沙市可采取政府財政投入引導方式，設立“官、產、學、研、金”專項合作基金，同時，吸引社會風險投資資金進入高新技術領域，不斷拓寬高新技術企業研發經費的來源。

2、改革稅收優惠政策。第一，改革企業所得稅法律制度。（1）延長減免期限并適當放寬高新技術企業的認定條件。將“產業三化”企業所得稅由當前的三免三減半延長至五免五減半。適當放寬對高新技術企業的認定條件，將高新技術企業的業態范圍，適當擴大到高新技術服務型企業、高端物流企業等具有高新技術含量的企業，使更多符合條件的企業都能享受國家優惠政策。（2）允許高科技企業提取發展準備金。允許高科技企業按營業收入的一定比例提取科技發展準備金，專項用于企業的新技術研發，激勵企業致力于高科技研發。（3）改革稅前扣除范圍。允許企業向科研項目、科研機構的捐贈在稅前全額扣除，促進更多的民間資金投入科技研發活動。（4）加快固定資產折舊速度。按照國家稅法規定采用加速折舊法，使高科技企業盡快收回成本，降低投資風險，增強其投資科技開發的積極性。

第二，改革個人所得稅法律制度。（1）免征高科技人員住房補貼的個人所得稅。對于高新技術企業發給高科技人才的住房補貼、購房補貼、租房補貼等，都不應計征個人所得稅。（2）允許個人捐贈在稅前全額扣除。對個人向科研項目、高科技企業的捐贈允許在繳納個人所得稅前全額扣除，以提高企業個人對科研活動支持的積極性。（3）實行返還高端人才個人所得稅中形成地方財政收入部分的政策。對于高端人才在長沙的三化產業中工作滿三年，其在三年中繳納的個人所得稅中形成地方財政收入的部分，實行全額退還政策，以進一步吸引高端人才為長沙經濟服務，為長沙“產業三化”發展提供強有力的人才支持。（4）減免技術股權收益的所得稅。對從事科研開發人員以技術入股而獲得的股權收益，包括紅利和轉讓收入應采取免征或減征個人所得稅政策，從而達到直接鼓勵知識創新的目的。

第三，改革增值稅法律制度。（1）完善“營改增”稅收政策。“營改增”后，建議針對為高新技術企業提供配套生產性服務的企業采取同樣的稅收優惠政策，以促進產業高端化、高新化和高效化協同發展。（2）適當降低增值稅稅率。對技術含量高、增加值比率較高的高科技產品，可實行低稅率政策，以降低其實際稅負。同時也可直接實行小規模納稅人的辦法，按產品銷售收入的一定比例繳納增值稅，將高端產業、高新產業和高效產業的增值稅整體稅負率降到3%，充分享受稅收政策的優惠待遇，切實達到減輕企業實際稅負、有效推進高新技術產業發展的目的。（3）增加無形資產進項稅額抵扣的優惠待遇。對高新技術企業購入的專利、特許權及非專利技術等無形資產方面的支出，可參照購進免稅農產品抵扣增值稅的規定，按發票金額的一定扣除比例計算增值稅進項稅額予以抵扣，以促進高科技企業不斷加大科技研究與開發，提高企業整體競爭力。

第四，適時推進費改稅改革。針對目前財政規費征收項目多、征收的法律依據不夠明確等問題，適時推進費改稅改革，努力減少各種規費，通過立法以具體稅種的名義規范征收制度。

（三）拓寬財稅支持渠道

1、構建支持“產業三化”發展的融資體系，完善信用擔保政策。為保證“產業三化”發展銀行貸款資金的穩定來源，實現銀行和企業雙贏，長沙市政府應以財政補貼的方式建立信用擔保機制。對具有良好市場前景但確有較高風險的高端產業、高新產業和高效產業，以政府信用為后盾，向銀行提供一定比例貸款額度的財政擔保，以降低銀行貸款風險，增強銀行資金的安全保障系數。對于銀行向符合支持條件的高新技術企業發放免息或低息貸款，政府應采取財政貼息的方式予以補償，從而吸引更多金融機構為高新技術企業的發展提供信貸資金。加大“產業三化”發展的融資力度，支持符合條件的高新技術企業發行短期融資債券、中期票據、企業債券等金融工具；鼓勵高新技術企業上市融資；鼓勵和引導外資和民間資本以獨資、合資、聯營、項目融資等方式，參與“產業三化”發展的項目建設。

2、構建支持“產業三化”發展的土地政策，規范土地財稅返還程序。在現有土地成本資金返還的基礎上，保障產業用地供應，新增建設用地計劃中安排用于先進制造業和現代服務業項目的用地應達到50%以上，80%以上工業用地用于工業園區，優先保障國家、省、市重點項目用地需要。對投資10億元以上的產業項目，涉及的各類事項實行一事一議的協調工作機制。針對產業項目的引進和實施情況優先安排征地拆遷，確保在項目啟動前實現供地。進一步規范土地財稅返還程序，包括對“產業三化”發展用地的稅收返還原則、返還比例和返還審批程序應有明確規定。

3、完善政府采購政策，扶持本地“產業三化”發展。為扶持長沙“產業三化”發展，財政部門應在結合長沙市自主創新型企業、科研機構和產品目錄的基礎上，研究擬定年度政府采購目錄，并對政府集中采購目錄進行適時更新，使更多的符合經濟發展需要又具有自主品牌的高新技術產品“榜上有名”。在政府預算執行中優先安排采購本地自主創新產品，引導和鼓勵本地企事業單位在同等條件下，優先購買和使用本地高新技術企業的科技創新產品，為其營造有效的市場需求空間。對于本地區高新技術企業生產開發的首次投向市場且擁有自主知識產權的產品，經有關部門認定后可實施政府首購政策，以降低企業初期市場開發的風險。

（四）優化財稅支持流程

針對現有財稅支持流程存在的審批環節多、手續繁雜導致時效滯后問題，全面認真梳理所有流程環節。對于“產業三化”發展中的高新技術企業、傳統產業企業和服務企業符合財稅支持政策規定的可以在審批時進一步優化流程手續，包括財政、稅務、工商、科技等各部門應當協同一起，相互認同企業的基礎數據和資料。可以利用現代網絡平臺，建立一個高新技術企業數據庫共享中心，實現資源共享，相關部門可以在數據庫中調用所需要的各種資料，這樣可大大減少企業重復提供各種資料，節約人力物力，加快辦理流程，提高工作效率和效果。

（五）強化財稅支持監管

1、加大財政資金的整合力度。當前財政專項資金存在項目繁雜、管理部門各自為政、支持政策不統一等問題，應成立地方“產業三化”發展投入管理綜合管理機構，進一步完善國庫集中收付制度、政府采購制度、部門預算管理制度等，將分散在不同管理部門的高新技術產業化資金、技術改造貼息資金以及支持科技創新的各項專項資金、基金等進行整合使用，從而統一協調財政專項資金調撥使用，切實將各項專項資金納入“產業三化”發展資金項目，實行規范化統一管理，提高財政資金的使用效率和效果。

2、加強財政資金的撥付。財政部門應將對產業三化企業支持的高科技投入資金作為預算保障的重點，在年初預算的編制和預算執行中的超收分配，均應體現對高科技研發資金法定增長的要求，以確保“產業三化”發展投入的穩定來源。同時，通過設立重大科技專項基金的方式，集中投入促進經濟發展中的重點高新技術產業領域和重大項目，以提高財政資金的收益率。

3、建立跟蹤管理機制。地方政府可建立財政內部監督機制，通過定期檢查等制度形式，對扶持高科技項目和企業的財政資金收支情況進行專項審計，以確保財政支持資金足額、及時下撥和專款專用，提高科技資金使用的準確性和資金的使用效益。

“產業三化”發展離不開政府的支持與推動，積極為其營造一個良好的發展環境，打造一個綜合服務平臺，即制定具有透明度好的各項法律體系和政策規定，是政府推動“產業三化”發展的重要職責。長沙市作為全國兩型社會改革試點地區，在財稅政策改革方面，應先行先試，敢于創新，清理和完善現行財稅政策中的不足和漏洞，分部門、分稅種細化改革措施，同時進行其他相關配套措施改革，加快長沙產業高端化、高新化、高效化發展，為長沙社會經濟的穩定持續健康發展增添新的動力。

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F812.7

A

1671-5136(2014)04-0061-04

2014-11-26

王芬（1981-），女，長沙民政職業技術學院管理學副教授、碩士。研究方向：財政金融、財務信息化。