志愿者權益保障體系構建的對策研究

侯國鳳

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

志愿者權益保障體系構建的對策研究

侯國鳳

（長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004）

近年來，我國雖然在志愿者權益保障方面做出了不少探索，也取得較大成績，但仍難以滿足志愿服務事業發展的需要，志愿者權益保障領域尚存諸多問題。志愿者角色定位模糊、人身安全、健康缺乏保障、維權無法可依、保障機制不完善等問題出現，不僅不利于公民個人合法權益的保障，而且還嚴重阻礙了我國志愿服務事業的發展以及和諧社會目標的實現。因此必須加強我國志愿者權益保障研究，建立健全志愿者權益保障體系。文中著眼于我國志愿者權益保障的基本現狀，進行科學分析，同時在借鑒志愿服務發達國家及地區經驗的基礎上，為有效構建我國志愿者權益保障體系提出對策建議。

志愿者；權益；保障體系

一、我國志愿者權益保障的現狀

1、各地出臺了一系列有關志愿服務的法規，保護了志愿者權益

近年來，圍繞志愿服務事業，我國很多地區相繼頒布了志愿服務法規。從1999年廣東省頒布實施我國第一部志愿服務立法以來，迄今為止，我國已有包括廣東、山東、福建、黑龍江、吉林、湖北、江蘇、海南8個省，寧夏回族自治區1個自治區，北京市、天津市、上海市3個直轄市，杭州、銀川、成都、南京、濟南5個省會市，寧波、撫順、深圳等城市通過并實施了志愿服務方面的地方性法規。各地法規中明確志愿者的權利可以概括為參加志愿活動權、獲得服務信息權、接受教育培訓權、志愿服務中遇到問題時有請求志愿者組織解決問題權、對志愿者組織的監督權、退出志愿者組織的權利、得到表彰獎勵權、本人需要得到他人志愿服務時具有優先得到志愿服務權等權利。

2、政府職能部門在志愿者權益保護中發揮著重要的作用

由于我國特有的歷史和現實原因，志愿者組織多是由政府和半政府機構創辦的，并都與政府活動和政府政策有著密切的關系，基本上采取“黨政支持、民政部與共青團等黨政部門承辦、社會化運作”的管理體制。現實中，純民間志愿者組織往往權威性和號召力不足，因此，這種官辦色彩濃厚的志愿者活動，在一定程度上發揮著類似政府職能部門的作用，志愿活動過程中一般擁有充足的保障資金和政策優勢對志愿者的權益予以保障。例如由政府派出的海外志愿者、共青團主管的青年志愿者的權益就有著比較完善的政策和措施保障。

3、社會對志愿者權益保障的關注程度不斷提高

由于中華民族具有與志愿精神非常相近的優良傳統，因此社會上擁有比較充足的志愿者資源，參與重大公共活動和應對突發性公共危機的志愿者引起人們的關注程度也比較高。據不完全統計，北京奧運志愿者招募超過10萬人，其中以大學生、企業職工、黨政機關工作人員、醫務工作者為主要組成部分。

4、志愿者組織在志愿者的權益保障中逐漸發揮著越來越重要的作用

志愿者組織認識到了志愿者權益保障對志愿服務事業和組織自身發展的重要作用，開始重視志愿者的培訓，招募、選拔標準也在逐漸提高，對志愿者權益保障的資金投入力度也不斷加大。

二、我國志愿者權益保障的主要問題及原因分析

近年來，志愿服務事業在我國呈現蓬勃發展的態勢，特別是在汶川抗震救災、北京奧運會等重大自然災害或重大賽事工作中，志愿者以其出色的表現、積極作用和良好的形象贏得了國內外的廣泛關注和高度贊譽，將志愿服務推向了一個新的高潮。伴隨志愿服務活動多元化發展，使得志愿者權益保護極為迫切，然而由于我國志愿服務起步晚，志愿服務還處于發展初期，再加上志愿服務的法制環境不健全，志愿者權益保障問題一直作為“隱形問題”而未引起社會的普遍重視與關注。實踐中志愿者權益受到損害現象時有發生，志愿者已經成為我國新的弱勢群體之一。

1、就志愿者權益保障認知而言，存在錯誤解讀

自愿性、無償性、公益性是志愿服務的三大基本特征，但實踐中，這三大特征往往被人們錯誤解讀，甚至由此得出的錯誤結論十分不利于志愿者權益保障。首先，自愿性被認為是志愿服務的首要特征，即志愿服務的方式、內容、期限、服務程度等方面都是取決于志愿者的意思自治，基于良知、信念和責任而自覺自愿的為社會和他人提供服務和幫助。正是這種“自愿”服務通常就被誤解為不能存在干涉，服務過程中的志愿者權益受到侵害往往被人們認為是“自作自受”。其次，無償性則通常被曲解為可在志愿者身上貼上一種“替代勞動力”的標簽，為志愿者加以額外的盤剝。此外，志愿精神的“光環”讓人們誤以為“做善事必有好報”，但現實卻是志愿者愛的“奉獻”經常會演變為愛的“風險”。志愿服務的基本特征并不能誤解為權益無需保障的借口。事實上，在志愿服務中志愿者可能面對各種潛在風險，而其可能整合的社會資源并不多，風險承受能力有限。因此，處于相對弱勢的志愿者更需要法制、政策等傾斜性保護。

2、就權益保障內容而言，志愿者權益難以得到有效維護

（1）缺乏必要的尊重，知情權、監督權難以行使

志愿者“要不是被看成是可有可無的累贅，就是被當成無限依賴的對象”，在很多大型活動中，甚至利用志愿者的勞動以做商業宣傳，這是對志愿者個人和志愿服務的侮辱和不尊重。此外，志愿者在開展活動中常常面臨信任危機，其勞動成果也往往未受尊重。此外，志愿者的知情權、監督權也常常被忽視，通常志愿者并未能事前被明確告知活動的宗旨、崗位設置、選拔標準、地點、時間、風險等等信息，甚至組織方可能存在故意隱瞞，加之有關職能部門的監督也難以到位，導致志愿者在到達現場時才發現具體的工作遠離初衷。

（2）志愿者人身和財產保障不力

社會發展日趨多元，我國志愿服務活動的內容逐漸擺脫了傳統服務內容單一化的狀況，服務范圍和內容均有了較大程度的擴充。志愿服務活動的多樣性自然也就導致志愿者權益被侵害的可能性加大。諸如應急志愿者、消防志愿者，特別是從事救災等活動的志愿者，在服務過程中，通常可能具有極強的危險性和對抗性，若安全措施不到位，甚至極易發生人身傷亡事故。調研表明，有18%的志愿者在從事志愿服務時遭受過侵害。可見志愿服務過程的風險加大，但就目前我國已有的有關法律法規中，大多并未涉及有關志愿者購買人身、財產保險等方面的規定。

（3）物質資助缺乏、心理支持缺位

如前文所言，志愿者的“無償性”常被理解為義務性質或不應得到保障。調研發現，67%的志愿者沒有得到志愿服務組織方的任何補償，只有20%的志愿者曾得到了足夠補償或基本得到補償。事實上志愿者參與志愿活動不僅需要付出時間、精力，經濟上甚至還要“倒貼”。比如，部分地區的反扒聯盟志愿者不僅無分文報酬，還要自費購買部分防身器械。志愿者在惡劣的天氣環境和工作條件下提供服務，不僅面臨身體和物質上的考驗，他們的心理承受能力同樣面臨挑戰；比如在大規模的自然災害救助過程中，一線的志愿服務者往往成為災害嚴重影響狀態的目擊者，面對直接受災者的情緒表達等災害結果的直接體驗后，也就可能成為災害的“第二級創傷受害者”，可能留下一定程度的心理陰影或者障礙，將影響到其日后正常學習、生活和工作。客觀上，需要對志愿者進行有效的心理干預，但我國現有的志愿服務管理機制中尚未對志愿者心理健康有特別的關注。

（4）忽視志愿者權利的異質性，志愿者培訓不足

受主客觀因素的影響，志愿者群體成分不可避免具有較強異質性，這使得志愿者對于開展志愿服務的行為動機的理解不同、對所需資金及社會關系等社會資源要素的占有狀況不同、所具備的知識及技能不同，都可能導致其從事志愿服務的能力及應對風險能力等方面的差異。然而現行社會政策往往僅采取通式化模式，并沒有考慮到志愿者群體內部本身的這種分化。筆者調研發現，實踐中有45%的志愿者從未接受過組織方的任何培訓，即便有過某些培訓經歷，培訓內容也基本局限于志愿服務理念、團隊意識和安全意識等方面，專業技能培訓不到20%，這或者反映大部分志愿服務活動都是比較簡單的，對專業服務技能的要求不高，或者反映了大部分志愿服務的組織方對志愿服務的效果并不看重。從志愿者接受培訓的比例和培訓的內容來看，情況都是令人憂慮的，技能培訓等方面的缺失，將直接影響到志愿者的服務能力，而低能的服務將可能增加志愿者在服務過程中的潛在風險，甚至構成隱患。

3、就保障的對象而言，“草根”志愿者被排斥于權益保障之外

志愿服務組織內涵豐富，但就其本質特征而言，就是非政府性和非營利性。我國志愿服務的發展既不是人們想象的純官方行為，也不是西方式的純民間行為。近些年，隨著志愿服務活動的蓬勃發展，特別是汶川抗震救災等突發事件、緊急救助活動中，各種民間救助力量不斷涌現，各種形式的志愿服務組織快速增加。在國外，非政府的志愿組織才是志愿服務活動的主體，在我國現有法律法規之下，“草根組織”往往處于“不合法”地位，其志愿者的合法權益難以保障已成事實。

4、就志愿者維權而言，適用主體不明確

調研中發現，近70%的志愿者面對權益被侵犯時，選擇自己承擔，不清楚應該向誰尋求幫助。只有30%的志愿者表示會向志愿組織、政府、媒體等尋求幫助。一方面與志愿者自我權益保障意識不強相關，另一方面也說明我國志愿者普遍面臨角色定位不明確、權利與義務的難以落實、維權尷尬的困境。這樣，往往導致志愿者權益受損后，維權可能無法可依、無所適從而陷入新的困境。類似實例并不鮮見。

5、就相關政策法規的執行情況來看，效果并不理想

志愿者權益保護需要有系統的政策法律體系作基礎，但是再好的政策法規也需要良好的執行機制去落實。誰來執行？怎樣執行？執行者具有哪些責任、權利與義務？這些責、權、利怎樣落實？這些問題都必須得到有效解決，但現實中，要使政策執行者保持絕對“價值中立”往往難以做到，由于利益需求、行為傾向以及某些政策本身的彈性空間等因素的影響，執行過程中仍然可能出現政策歪曲、政策截留等梗阻現象。在保障志愿者權益領域，近年來各地出臺了不少法規政策，明確要求志愿服務組織必須事前就志愿者、志愿服務組織乃至服務對象之間的責、權、利等方面簽訂志愿服務協議。現實狀況并不理想，比如北京市盡管有《北京市志愿服務促進條例》關于簽訂志愿服務協議的立法規定，將簽訂書面協議作為志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象任何一方的權利。而據北京市志愿者聯合會課題組發布的《2008北京奧運會、殘奧會志愿者工作成果轉化報告》，仍有44.5%的志愿服務組織沒有與志愿者簽訂協議。其它地區比例則更高，本次調研中，筆者發現部分地區甚至有近80%的志愿者從未與機構簽訂志愿服務協議。

三、構建志愿者權益保障體系的對策建議

志愿者作為一個特殊群體，其工作具有很大的特殊性，他們不僅需要美麗的光環，也有基本的群體需求和社會權益。社會沒有理由忽視其特殊性，更沒有理由讓他們流血、流汗之后而沒有切實的權益保障。因此，必須立足實踐需要，有效構建志愿者權益保障體系，做好系統的權益保護工作。

1、加快推進志愿者權益保障立法建設

立法是支持志愿活動和保障志愿者、志愿者組織權益的基石，切實保障志愿者權益首要的任務就是要推進志愿服務立法，從法律層面確認志愿者的權益及其保障手段，更利于解決志愿服務過程中出現的重大問題、維護志愿服務各方的合法權益，促進志愿服務事業健康發展。立法的重要性，近年來已經深入人心，有關志愿服務立法工作在各地發展較快，但基本局限于地方性法規或散見于一些部門性規章，而尚無全國層面立法，難以滿足志愿服務事業快速發展的現實需要。而綜觀志愿服務比較發達的國家及我國港臺地區都建立了完善的志愿服務專門法律保障志愿者權益。因此，當務之急必須立足國情，廣泛借鑒外來經驗，加快推進我國志愿服務立法工作，為志愿者權益保障提供堅實的法律基礎。

2、進一步完善志愿者權益保障制度體系建設

“徒法不足以自行”，法律政策的生命力不僅需要有，更需要有效實施。因此，除了要加快志愿者權益保障方面的立法建設，不僅需要有一些原則性的表述，更需要為此提出一系列的指標、時空界定、實現的途徑和手段等硬性規定，大體上才能構成有效保障志愿者權益的制度體系，否則在比較寬泛的和模棱兩可的法令下運行，將可以給執行者留下較多的空間去決定做什么或者不做什么，因而，志愿者權益保護的相關主體的成本——收益預期也就必然在執行過程中發揮重要作用，即盡量降低法律政策執行的風險，爭取自身利益的最大化，而非選擇性執行或搞“土政策”。因此，必須建立完善志愿者權益保障的制度體系，明確志愿者定位，科學細分責、權、利，健全志愿組織和志愿者的注冊登記制度，系統建立完善志愿者教育、培訓、使用、激勵、監督機制，全面保障志愿者合法權益。

3、強化志愿者組織內部科學管理水平

志愿者權益保護有其特定目標、內容、功能、價值、適用范圍和實施條件，無論是志愿者還是志愿者組織都需要真正領會其精神實質、明確其作用界限，而這些都必須通過組織認真學習來促進其對志愿者權益保護法規政策的準確認知，有了全面、準確的認識才能把握其基礎。而這些都需要志愿者組織有良好的管理水平做保障。因此，提高志愿者組織的管理水平是實現志愿者權益保障的必要條件。一方面，志愿者組織應轉變觀念，充分認識到志愿者這一重要人力資源對于機構發展的重要意義，肯定、認可志愿者工作，積極營造尊重、保障志愿者權益的組織氛圍。另一方面，志愿者組織必須不斷完善內部治理結構，加強自身制度建設，例如志愿者注冊制度、培訓制度、激勵與服務認證制度、資金募集制度等。此外，應及時給予志愿者精神上的慰藉和心理上的幫助，要定期舉辦心理知識講座，開設心理咨詢工作，加強志愿者的心理溝通。

4、提高志愿者自我維權能力

個體往往是自身權益的最佳捍衛者。在志愿者權益保障體系構建中，不可忽視志愿者自身的權益意識。志愿者在參與志愿服務過程中，不僅要做好充分的思想和技能準備，對志愿服務內容、性質和要求等有足夠認識和了解，提高志愿服務中潛在風險的防范意識，而且要明確自身的權益，必須清楚知曉其中的權責管理，更要掌握一定的志愿服務所需專業知識和技能，增強實踐過程的應對能力，從而能有效保障其自身合法權益。

5、營造良好的社會環境

志愿者權益保障是個系統的實踐過程，并不是有了法制政策規定就能自發地被接受，更不能自動地被執行。志愿者權益保護法制體系要收到良好效果，不僅要為志愿服務相關方面所了解、所熟悉，更重要的是要為廣大社會公眾所接受、所掌握。因此，必須充分利用電視、網絡、報紙等媒體，全面系統、原原本本、不折不扣地將黨和國家有關志愿服務的相關政策的全部內容毫無保留地告訴社會公眾，交給人民群眾，不僅要加強對相關法制政策的宣傳，打破傳統的政策神秘感，提高政策的透明度，而且還要加強對執行情況的宣傳，將有關執行的整個過程全方位地置于社會公眾的直接監督之下，在志愿者權益保障法制政策執行過程中大造輿論，增強志愿者權益的社會認同，使志愿者權益保障深入人心，進而營造良好的志愿服務文化，促進志愿服務事業的健康、持續發展。

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D632

A

1671-5136(2014)04-0012-04

2014-11-13

侯國鳳（1979-），女，黑龍江人，長沙民政職業技術學院社會工作學院副教授。研究方向：社會工作、志愿服務。