十八屆三中全會土地制度改革的探析

鄧 陽，李 偉

(重慶理工大學 思想政治教育學院，重慶 400050)

近年來，土地制度改革，尤其是土地流轉成為了社會各界關注的焦點之一，十八屆三中全會召開前后各專家學者對土地制度改革的討論、爭論更是異常激烈；現存土地制度弊端的日益暴露，使得土地制度改革迫在眉睫、勢在必行。十八屆三中全會的重點改革之一就是農村土地制度改革，本次土地制度改革的最大亮點、最具突破性的是允許農村土地流轉交易。所謂土地流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織或其他非經濟組織，其農民自身保留承包權，讓渡使用權。[1]現階段我國農村土地不能通過市場流轉，以至于農村規模生產難以實現，農民增收相當困難；并且形成了我國獨特的以土地為支撐的經濟發展模式，其發展中的不協調性、不可持續性弊端日益暴露。土地制度改革到底能不能解決當前暴露出的種種弊端，能不能收到改革的預期效果，這在社會上引起了廣泛關注，專家、學者各抒己見。

1 現存土地制度與改革后的土地制度的對比分析

通過土地制度改革前后優劣對比分析(表1)，我們不難看出，原有的土地制度的各種弊端日益暴露，不僅不能增加農民的財產性收入，而且會大量浪費國家土地資源，甚至危及國家糧食安全。土地制度改革后，農村土地能夠流轉交易，在一定程度上能增加農民的財產性收入，而且還能實現土地規模化經營，促使種地成本降低，維護國家糧食安全。雖然土地制度改革會有一些弊端，但是這些都是改革過程中必然要遇到的問題，也是我們必須要花大力氣去解決的問題，只有不斷發現問題，然后解決問題，才能推動改革不斷向前進步。因此，從表1我們得出，土地改革迫在眉睫，勢在必行。

2 堅持現存的土地制度隱藏的問題

現階段我國農村集體土地使用權不能通過市場流轉，市場上流轉的商品房建設用地、工業建設用地都是政府通過強制性手段征地后，以高于征地補償費很高的價格轉賣給各種開發商，以此增加地方政府的財政收入。這就導致許多弊端出現，例如，農村土地流轉市場進入不平等、價格扭曲、增值收益分配等問題。土地由地方政府壟斷交易，這樣城市土地市場的供給就是政府依據不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式而獨家壟斷的。這種壟斷方式導致擁有農地的農民的收入很低，這就在一定程度上加劇了城鄉居民收入差距的進一步擴大，而且會造成我國經濟的畸形發展，這不僅是嚴重的經濟問題，而且無疑將造成嚴重的社會問題。

當前城鎮化發展戰略全面實施，由此產生了“征地熱”；在通過政府強制性手段征用土地的情況下，被征地農民得到的征地補償款很低，而土地的征用實質上導致農民變為新的“無產者”，再加上很多地方政府在征地過程中工作方式簡單、粗暴，以及存在違反程序、克扣征地補償款項等惡劣違法行為，導致農民強烈不滿和抗爭。[3]各地方政府的征地糾紛的愈演愈烈，導致人民群眾和政府的矛盾不斷加深，極大地破壞了黨和政府的良好形象和公信力。

在現存土地制度下，土地不能直接流轉交易，致使中國逐漸形成了現存的經濟發展模式，中國經濟增長過度依賴于土地的寬供應，國內生產總值增速與土地供應高度相關；工業化的快速推進主要依靠工業用地的低成本支撐，工業用地的地價水平遠低于商業和居住地的地價水平；快速的城鎮化主要依靠政府的強制性低成本征地硬性推動。綜上所述，現存土地制度下，中國經濟發展模式存在嚴重的問題。

在現存土地制度下，農民各自實行自給自足的小生產經營，在很大程度上阻礙了農業規模經營和農業現代化的發展。農民的糧食生產僅僅能夠解決全家人的吃飯問題，農民的可支配性收入非常低，農民還在溫飽線上掙扎，這無疑暴露出農村土地制度的巨大弊端。

3 當前土地制度改革面臨的瓶頸難題

農民對土地流轉顧慮重重，在思想觀念上封建性的小農意識還很濃厚。土地是農民最重要的財產之一，大多數農民把土地視為命根子，存在某種程度上的戀地情結，不愿意實現土地流轉，只有當政府或有關部門運用法律的或其他強制性手段的時候，迫不得已才肯流轉土地；有的農民甚至小農意識非常濃厚，認為農民就是應該要踏踏實實地種地種糧，并且農業稅的取消以及國家一系列的惠農政策在一定程度上強化了他們的這種思想觀念。另外，一些農民，尤其是居住在城郊的農民，對土地還有保值增值的預期，認為保住土地至少是有利無害的。

土地制度改革中土地流轉加快，雖然在某種程度上能夠增加農民的財產性收入，短期內能縮小與城鎮居民的收入差距，但是從農村地區解放出來的大量勞動力將何去何從，如何實現再就業的問題，成了土地改革中相當嚴峻的問題。對這部分人的去向問題處理的好與壞不僅直接影響著土地流轉的實現效果，而且會帶來嚴重的社會問題，造成新一輪的城市病。

土地流轉雖然實現了農民從土地中解放出來，雖然增加了農民的財產性收入，但同時也增加了農民流離失所的風險。因為其收入的增加并不能保證能在城市買到屬于自己的住房，相對于城市高企的房價，農民增加的收入卻顯得微不足道、杯水車薪。

農村集體土地流轉加快，原本一直由地方政府控制的土地交易格局將被打亂，勢必會破壞地方政府壟斷土地交易的平臺，同時也就沖擊到地方政府財政，這勢必造成地方政府較為強烈的反對，最終導致地方政府對土地流轉試點的陽奉陰違，導致改革進展緩慢。

農村土地流轉后可能會造成國家基本糧食作物的減產。土地流轉的加快，雖然在一定程度上為規模化經營和現代農業的發展提供了條件，但是在經濟效益的強烈誘導下，流轉后的土地很大一部分用于種植比糧食作物經濟價值更高的蔬菜和水果，這將減少糧食作物的種植和產量；另外一部分土地則用于經濟價值更高的工業廠房的建設和商品房的建設，兩者都會造成不同程度的“非糧化”現象的出現，都會危及國家糧食安全。

4 土地制度改革中土地流轉的幾點思考

(1) 國家應在政策法規上逐漸消除農民的重重顧慮。為了消除農民在思想觀念上對土地流轉的重重顧慮，國家應對實現土地流轉的農民予以政策上的保護和優惠。例如，土地流轉用于工業建廠用地，企業應該保證原持有土地所有權的農民能直接到該企業實現就地就業，保證農民的正常收入，增加農民的可支配性收入，提高其生活質量；同時也能給其他農戶帶來正面的影響，積極促進改革；另外，土地流轉用于種植蔬菜和水果等經濟價值更高的作物，農民則能夠直接在其種植園上班，這也能在一定程度上增加農民收入。

(2)土地流轉絕不能讓農民流離失所，失去最基本的保障。土地流轉雖然賦予了農民更多的財產權，但是，這些財產權沒有得到充分的政策和法律保障，國家應通過制定相應的保護農民財產權的法律法規，讓農民流轉土地后無后顧之憂。在土地流轉用于住房用地時，我們必須在尊重農民權益，讓農民失去土地后能得到合理補償的同時保證農民有房子住，保證農民最基本的居住權利，真正實現農業轉移人口轉為城鎮居民，真正做到不讓農民流離失所。

(3)農民在土地流轉過程中必須具有高度的法律意識。十八屆三中全會土地制度改革方案的出臺，土地流轉是法律允許的，但是在這個過程中農民是弱者，農村地區農民大多對現存的土地制度與法律知識知之甚少，為了能夠保證農民在土地流轉中得到相應的利益分配，不至于上當受騙，我們必須要加強農村法制教育，強化農民法律意識。體現在具體的實施中，就要逐步推廣規范化的書面合同，逐步消除書面合同在農民認識上的“情景性合約”印象，以更好地保護農民的合法利益不受侵害。

(4)合理解決土地流轉的利益分配瓶頸，必須處理好各方利益分配關系。農村土地流轉的利益分配主要由農民、村集體、地方政府、中央政府四方組成，在土地流轉試點的過程中，國家應在充分保證農民利益的前提下，實行土地流轉；在這個過程中如果中央政府或是地方政府征收高額的土地增值稅，使政府或是其他利益方成為利益分配的主體，那土地流轉將舉步維艱，將直接影響改革試點的效果和土地改革的進程。這樣土地制度改革將胎死腹中、功虧一簣。而在農民自己可以直接進行土地流轉情況下，土地流轉帶來的大部分收益會被農民截取，這樣地方政府土地財政方面就會陷入尷尬的境地，這就會直接打擊地方政府在試點土地流轉中的積極性，這樣障礙就會比較大。因此，合理地解決土地流轉的利益分配就顯得尤為關鍵，直接影響土地改革的成敗。

(5)保護并提高糧食種植積極性，努力為實現農業規模化和農業現代化創造良好的條件。為了防止“非糧化”現象的出現，保護國家糧食安全，需要國家出臺相應的政策保護并提高其糧食種植的積極性；國家應出臺相關的政策法規，明確規定土地流轉后，特別是優質肥沃的土地用于種糧的比例，在此基礎上再適當提高種糧補貼，這樣雙管其下，才能真正實現農業規模化和農業現代化，才能最大程度地保證國家糧食安全。

參考文獻：

[1]丁如君.土地流轉改革或列入十八屆三中全會議題[EB/OL].新華網，2013-10-16.

[2]劉守英.警惕：現行土地制度的五個不持續[J].半月談，2013，(19):38.

[3]王全寶.集體土地制度弊端日益顯現—專家稱改革時機成熟[J].中國新聞周刊，2013，(10):13.