促進戰略性新興產業發展的財稅政策研究——以皖江城市帶為例

劉 珺

（銅陵學院 財稅與公共管理學院，安徽 銅陵 244061）

世界經濟正經歷一個從注重速度和數量轉向注重效益和質量，不斷依靠科技進步和自主創新的轉變過程。從提出的時代背景和被賦予的歷史使命來看，戰略性新興產業具有優化產業結構、轉變經濟發展方式、帶動就業能力提升、推進可持續發展的深刻產業內涵。國家“十二五”規劃明確提出要“培育發展戰略性新興產業，加強政策支持和規劃引導”，并以此作為現代產業體系的重要支撐；就安徽省而言，在傳統產業發展受到資源、環境及其他生產要素的剛性約束前提下，培育戰略性新興產業乃是推動安徽全面轉型、跨越發展、縮小與發達地區差距的重要舉措。

加快生產要素向優勢地區及中心城市集聚，形成特色鮮明、創新和輻射能力較強、配套體系完善的產業集群是戰略性新興產業發展的戰略途徑。皖江城市帶承接產業轉移示范區作為安徽省首個國家級示范區，恰好也是安徽省現有戰略性新興產業的集聚區，在產業分布上呈現出明顯的地域聚集特征。雖然戰略性新興產業發展前景好，但其技術門檻高，政策機遇和市場風險并存，筆者認為應加大政策扶持力度，充分發揮財政資金的引導、激勵和扶持作用，帶動更多社會資本投向戰略性新興產業，同時應發揮市場的資源配置與風險規避功能，以此促進皖江城市帶戰略性新興產業健康發展。

1 皖江城市帶戰略性新興產業現狀分析

隨著國家區域發展戰略的深入推進，安徽省的區域優勢、資源優勢和市場優勢進一步彰顯，在全國區域發展格局中的地位明顯提升。安徽省戰略性新興產業也處于較快成長階段，有了一定的技術基礎和產業規模，并初步形成了以節能環保、生物產業、新能源、新能源汽車和電子信息產業等為重點的產業格局。安徽省“十二五”發展規劃明確提出，要培育壯大戰略性新興產業，將總體目標定為“繼續做大和加快做強”，把戰略性新興產業作為搶占未來發展制高點的重要突破口，力爭到2015年產值超萬億元，昭示了戰略性新興產業對推動安徽省經濟全面轉型、實現跨越發展的重要意義。

產業集聚是戰略性新興產業發展的戰略途徑。加快生產要素向優勢地區、中心城市、產業基地和園區的集聚，形成產業特色明顯、創新能力較強、配套體系完備的戰略性新興產業集群也是安徽省戰略性新興產業發展的理性選擇。

近年來，大量戰略性新興產業加速落戶皖江城市，皖江城市帶承接產業轉移示范區日益成為安徽省自主創新和承接產業轉移的戰略平臺，資本搶灘效應日益顯現，示范區的產業升級轉型也逐步加快。根據《安徽省戰略性新興產業“十二五”發展規劃》，擬打造中國（合肥）國家級新型平板顯示產業基地，蕪湖LED光電產業基地，合肥、蚌埠、蕪湖節能環保產業基地，蚌埠、滁州硅基新材料產業基地，銅陵銅基新材料產業基地，馬鞍山鐵基新材料產業基地，合肥、滁州光伏產業基地，合肥、蕪湖新能源汽車產業基地，合肥、淮南公共安全產業基地等11個產業基地。上述基地大多坐落于皖江城市帶一軸兩核的核心地帶,有利于發揮合肥和蕪湖兩大中心城市的輻射和擴散作用，突破行政區劃制約，形成城際協作機制，最大限度地發揮各自的比較優勢，并通過產業集群的規模效應在一定領域形成較大影響力，逐步建成配套完善、特色鮮明、具有核心知識產權支撐的新興產業集聚區。

然而，皖江城市帶戰略性新興產業在迅速發展的同時，也存在著以下問題：一是產業規模小，對區域經濟的整體貢獻度較低；二是領軍企業及帶動能力強的大企業不多；三是產業集聚度不高，上下游企業之間的聯動效應亟待加強；四是企業創新能力不足，產品附加值偏低，科研優勢難以迅速轉化為產業優勢；五是政策激勵和補償機制不健全，未能形成有效的政策合力。如何促進皖江城市帶戰略性新興產業發展，并使之成為推動全省乃至全國經濟發展的重要增長極，理應成為當前應關注的重大理論與實踐問題。

2 財稅政策支持戰略性新興產業發展的理論基礎

2.1 必要性分析

2.1.1 產業的外部性 戰略性新興產業在國民經濟中具有戰略地位，對社會經濟發展和國家安全具有重大影響；其對區域產業結構的轉型升級也具有積極推動作用，有望成為國家和地區未來經濟發展先導產業和支柱產業。這種正的外部性使得戰略新興產業發展的社會效益要大于私人效益，且無法通過市場機制得到有效補償，從而會影響企業擴大生產的積極性。依據庇古的“外部性”理論，對于正外部性的締造者，政府應提供相當于外部收益部分的財政補償。因此，在戰略新興產業發展過程中，政府的介入有利于使其內部收益接近社會收益，促使其擴大產出量達社會最大效率水平，從而增強企業發展動力，使資源配置達到帕累托最優。

2.1.2 產業的高風險性 戰略性新興產業是新興科技和新興產業的深度融合，具有較高的風險性。一是自身的技術性風險。戰略性新興產業通常是伴隨新技術的發明、應用及新需求的產生而出現的，產業大多處于形成期，技術往往不夠成熟，成本投入大，產業投資蘊涵著巨大的技術風險；二是潛在的信息不對稱風險。由于技術研發和市場開發的不確定性，會使新興產業在人才、技術引進等方面出現信息不對稱，從而引發道德風險和逆向選擇；三是外圍環境風險。戰略性新興產業同時也面對著政府政策調整、利率匯率波動、勞動成本上升、監管力度加大等風險。外圍環境風險會間接影響到企業的戰略決策，影響其利潤水平和長遠發展。

經濟增長的源泉來自有效率的制度安排（North D.），政府的作用不容忽視。基于以上分析，筆者認為戰略性新興產業發展除充分發揮市場機制的基礎性作用外，還需要配備一套設計合理、內容科學的激勵機制，充分發揮政府的組織引導作用，以改善產業發展的外部環境。財稅政策作為該機制的重要組成部分，對促進戰略性新興產業發展具有重要意義。然而，現有理論關于財稅政策如何促進戰略性新興產業發展的分析較為分散和凌亂，在實際政策運用中，也存在財政投入力度不足、政府采購政策效果不明顯、稅收優惠政策缺乏統一性和規劃性等諸多弊端，亟待進一步梳理和完善。

2.2 政策工具分析

財稅政策是政府宏觀調控的重要手段，它能對經濟總量產生影響，也能通過具體的政策工具從產業結構上調節經濟，并通過對需求、供給結構的改變來實現產業發展戰略目標。如在戰略性新興產業發展初期，采取事前補助方式，支持共性、關鍵技術階段研發；在成果轉化和產業化階段，采取風險投資方式，引導和帶動社會資金投入；在發展應用階段，采取事后獎勵、消費者補助等方式，培育發展市場等。具體可選擇的政策工具有：

2.2.1 財政支出政策

（1）公共投資。在產品研發的前端和推廣應用的產業化后期，財政及其引導的投資可以改善戰略性新興產業發展的基礎設施環境，突破具有前沿性、關鍵性和共性技術的研發，從而加速后期產業化進程。此外，各級政府的轉移支付制度也有利于改善新興產業發展環境，從整體上提升區域競爭力。

（2）財政補貼。財政補貼通過影響產品的相對價格，從而改變資源配置的供給和需求。現行的財政補貼包括價格補貼、企業虧損補貼等，可覆蓋戰略性新興產業的生產、流通、消費等全過程。其中對戰略性新興企業及產品的補貼和獎勵，可以提高社會資本進入新興產業的積極性；對消費者的補貼，可以培育市場需求。政府通過財政補貼還能夠影響到戰略性新興產業的技術、產品及人力資源的供給，并最終影響到戰略性新興產業的整體布局。

（3）融資支持。戰略性新興產業通常具有高投入、高風險的特點，商業銀行基于安全性考慮，可能存在惜貸現象。國家可通過政策性銀行貸款、設立貸款擔保基金或提供貸款貼息等多種方式給予補貼，或者由政府牽頭組建投資公司為戰略性新興企業提供融資支持，以確保其獲得充分融資。

（4）政府采購。政府采購可直接影響需求總量和需求結構，是財政影響企業生產行為的重要手段，有利于改善經濟中的薄弱環節，為優勢企業發展創造更多的機會。特別是在新興產業發展初期，政府采購可以極大地縮短創新成果被消費者接納的過程，為產業發展提供更好的運營環境，并直接降低企業的營銷費用與交易成本，帶來明顯的產業規模效益。

（5）風險投資。風險投資是科技成果轉化和高新技術產業化的重要孵化器，是促進企業創新的有效金融工具。國外經驗表明，政府向新興科技企業注入基金能起到社會資本的引導和倍增效應。對一些具有良好市場前景的項目或企業，政府可通過少量基金進行先期啟動，而國家投資的參與，將大大增加社會投資者的安全感，吸引大量民間資本跟進。

2.2.2 財政收入政策 財政收入政策主要通過稅收手段引導戰略新興產業發展，即通過稅收的增、減、免、退及稅率的調整等促使微觀主體因應國家政策進行結構和方向的調整。具體工具有減免稅、稅率優惠、納稅扣除、投資抵免、加速折舊等多種方式。從戰略性新興產業發展流程看，涉及的稅種涵蓋增值稅、營業稅、企業所得稅、關稅、城鎮土地使用稅和房產稅等多個稅種。

然而，就現狀而言，稅收政策之于戰略性新興產業發展存在以下缺陷：一是聚焦不明確，缺乏統一規范的專門針對戰略性新興產業發展的稅收優惠政策體系；二是政策法律層次低，相互之間銜接較差，缺乏權威性、嚴謹性和穩定性，導致相關主體的稅收利益經常處于不穩定狀態，在一定程度上削弱了現有科技稅收政策的作用；三是優惠手段相對單一，主要采用定期減免、低稅率等直接優惠手段，直接著眼于稅基的間接優惠力度不足，且減免程序復雜，征納成本過高；四是優惠門檻過高。現行政策主要集中于企業所得稅，這對尚處于發展初期或者成長期的戰略性新興產業企業而言，能享受到的稅收優惠十分有限；五是未體現出適度區域傾斜。由于區域交通狀況、基礎設施、資源配置等方面的差異，發達地區和落后省份執行同樣的政策只會導致發展越來越不均衡，地區差異越來越大。

3 促進戰略性新興產業發展的財稅政策選擇——以皖江城市帶為例

基于以上分析，筆者認為，促進皖江城市帶戰略性新興產業發展，一方面要遵循市場經濟規律，最大程度地發揮市場配置資源的基礎性，增強產業活力，提高產業運行的效益和效率；另一方面，要加強政府的宏觀引導，營造有利于產業發展的政策環境，強化企業在戰略性新興產業培育中的主體地位，突破戰略性新興產業發展的技術和人才 “瓶頸”，形成有利于戰略性新興產業發展的保障體系，同時，要加強與其他政策的協調配合，如金融、土地政策等，形成合力。

3.1 運用財政杠桿提升區域創新能力

戰略性新興產業集群發展，有賴于良好的區域創新環境。在提升皖江區域創新能力方面，財政杠桿的著力點有以下幾點：

（1）支持基礎性研究和關鍵技術形成。一是設立省、示范區兩級戰略性新興產業發展引導資金，圍繞皖江城市帶戰略性新興產業發展重點，重點扶持關鍵技術和共性技術的研發，加快戰略性新興產業重點領域、重點企業和重點項目的技術改造和技術創新；二是統籌現有相關各類與產業培育、技術開發相關的專項資金，在不改變現有管理權限和管理渠道的前提下，主要投向戰略性新興產業。

（2）構建“產、學、研”合作體系。產學研之間具有明顯的資源互補優勢，密切產學研合作有利于優化科研資源配置，促進科技成果轉化為現實生產力。皖江城市可借鑒日本在促進“產、學、研”合作方面的經驗，推出區域成果轉化計劃，由企業與地方政府共同出資，聯合高等院校和科研機構共同參與，將技術創新與區域創新相結合，力求實現重大科技成果的產業化；政府也可以財政資金為引導，吸引企業、金融部門和社會資金聯合設立“產、學、研”專項合作基金；此外，對產學研合作研發并實現產業化的項目，或從高等院校、科研機構引進科技成果并實現產業化的項目，經有關部門認定可給予一定的財政補貼和稅收減免。

（3）充分發揮政府采購的拉動作用。美國信息產業發展的實踐證明，需求拉動是戰略性新興產業發展的根本動力，政府采購促進戰略性新興產業發展效果顯著。建議皖江城市承接產業轉移示范區每年公布戰略性新興產業產品目錄，對目錄產品參與政府采購的給予優惠：如以價格為主的招標項目，目錄產品價格高于一般產品的，給予5%至10%的價格折扣；以綜合評標為主的招標項目，給予目錄產品總分值5%至10%的加分。對符合技術發展要求的試制品和首次投放市場的產品，實行政府首購制度；對重大自主創新產品和服務，實行政府訂購制度。

（4）完善戰略性新興產業投融資體系。通過政府引導、市場融資的方式設立戰略性新興產業創投基金、產業基金，構建“政府引導、企業主導、民間參與”戰略性新興產業投融資體系，深入推進金融資本與產業資本深度融合。如2011年，合肥市建投集團與國元集團合作設立的“安徽省戰略性新興產業投資基金”，對加快合肥新興產業發展，發揮合肥在全省新興產業發展龍頭帶動作用起到明顯推動效果，皖江地區其他城市也可參考借鑒。

（5）構建完善的社會化服務體系。社會化服務體系的完善是戰略性新興產業發展的重要支撐。政府應在加強規范和管理皖江地區現有社會中介服務組織，并對其進行資質鑒定和評估的基礎上，借助其資金融通、信用擔保、創業指導、技術支持、管理咨詢、信息服務和人才培訓等方面的職能對本區域戰略性新興產業提供全方位支持。

3.2 利用稅收政策激勵企業自主選擇

如果說直接的財政投入是發揮政府主導作用的話，那么具體的稅收政策更有利于引導企業根據自身情況作出選擇，從而發揮企業在戰略性新興產業發展中的主體地位，提升其核心競爭力。針對現有稅收政策的不足，提出以下改進建議：

（1）流轉稅方面。適當擴大增值稅稅收優惠范圍。現行稅制僅對軟件、集成電路等企業增值稅稅負超過3%和6%的部分，實行即征即退政策，其政策覆蓋面偏窄，建議進一步擴大稅收優惠覆蓋范圍，允許其他戰略性新興產業也享受類似稅收優惠，以支持高技術產品的市場化進程；此外，還可提高戰略性新興企業產品的增值稅出口退稅率，盡可能做到徹底退稅，以增強其在國際市場上的競爭力。

營業稅方面，一是對戰略性新興企業轉讓專利或非專利技術以及特許權使用費收入等予以免稅；二是允許退還新興產業在研發過程中購買的專利權、非專利技術等無形資產所負擔的營業稅；三是加快推進“營改增”步伐，從根本上解決貨物與勞務稅制不統一和重復征稅問題。

將營業稅改征增值稅，有利于提升現代服務業競爭力，鼓勵戰略性新興產業主動把一些生產性服務業外包或者從本企業分離，促進了社會專業化分工的進一步細化，對降低企業稅收成本，增強企業發展潛力具有重要意義。安徽省“營改增”試點改革已于2012年10月1日開始啟動，進一步的目標是將更多生產性服務業及現代服務業納入增值稅征稅范圍。

戰略性新興產業發展離不開國外科技資源的引進與吸收。建議對于戰略性新興產業發展急需的關鍵設備、零部件、及原材料等免征進口關稅和進口環節增值稅；對購買專利及專有技術的使用權并對引進技術進行組合吸收的，采取先征后退或提供保證金的辦法，減免進口環節稅收，鼓勵企業對引進技術的消化吸收和再創新。

（2）所得稅方面。擬定皖江城市帶戰略新興產業稅收優惠政策目錄，對支持戰略新興產業的行業和部門進行具體細分，提高政策的系統性和透明度。

確保現有所得稅政策在戰略性新興產業領域的落實。重點落實現有企業所得稅加速折舊、加計扣除、減計收入、專用設備投資抵免等間接優惠政策，同時輔之以直接優惠，并建立相應的跟蹤績效評估機制，以實施對戰略性新興產業可持續的稅收激勵。

加大研發費用的加計扣除力度。對戰略性新興產業用于新產品、新技術、新工藝發生的研究開發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在據實扣除的基礎上，可加計100%的扣除；形成無形資產的，按照無形資產成本的200%攤銷；加計扣除部分形成企業年度虧損的，可用以后年度稅前所得無限期遞延彌補。

考慮到戰略性新興產業的市場風險較大，允許企業列支一定比例的技術開發和風險準備金，并在所得稅前據實扣除。

（3）其他稅種方面。戰略性新興企業在創業初期往往在資金、人才等方面較為匱乏，可考慮在印花稅、契稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、房產稅等方面給予一定程度減征或免征。

（4）可比照合蕪蚌自主創新綜合試驗區相關政策，針對皖江城市帶戰略性新興企業的各項行政性收費的省、市留成部分，實行免征；企業所繳納企業所得稅新增部分的省、市留成部分，3年內全額獎勵企業；對皖江城市帶戰略性新興企業因上市補交的企業所得稅、土地出讓相關稅費的省、市留成部分，全額獎勵企業。由此減輕企業稅費負擔，提高企業自主投資和選擇的積極性。

3.3 借助財稅機制助力人才培養和引進

人力資源是戰略性新興產業發展的首要資源。“十二五”時期，皖江城市帶承接產業轉移示范區擬依托示范區開放度高、承接能力強的特點，根據產業和項目需求，依托國家和省、市重大科研和重大工程項目、重點學科和重點科研基地、國際交流合作項目，大力引進人才，實施產業創新團隊建設工程、戰略性新興產業人才聚集工程和引進海外高層次人才“百人計劃”。人才引進可解戰略性新興產業發展的燃眉之急，如何對人才實施有效的培養和激勵才是皖江競爭力得以維系的的長久之計。這方面的具體建議有：

（1）借力地方政府人才政策引進高端人才。如在重大科研項目招標中，可以公開招聘國家一流人才，以科技項目和人才計劃吸引優秀人才；設立面向國內著名高校的獎學金，輔之以到皖江城市從事科研工作的條件；在人才開發資金、引進人才住房、科技三項經費等方面給予扶持，逐步形成以市場為導向的人才投資回報機制。

（2）運用稅收手段鼓勵企業人力資本投資。企業的人力資本投資行為主要表現為科技人才的引進、培養和培訓。允許企業按工資一定比例在稅前列支科研啟動獎勵基金；實施創新技術人才柔性引進政策，允許其住房補貼、安家費、科研啟動經費等在稅前全額列支；在現有基礎上適當提高企業職工教育經費的稅前列支比例等。

（3）創新人才激勵機制。可比照國有高新技術企業股權激勵試點政策，對企業作出突出貢獻的科技人員和管理人員給予股權激勵，在取得股權時免征個人所得稅，在行權時實行減半征稅；擴大個人所得稅免稅范圍，對企業科研人員從事研究開發取得的各級各類獎勵或津貼，免征個人所得稅；對高科技人才的技術轉讓所得或特許權使用費所得比照稿酬所得，對應納稅所得額減征30%。

3.4 巧用財稅工具鼓勵各類風險投資

多渠道的風險投資是戰略性新興產業發展的重要資本來源。目前，我省風險投資規模小，結構單一，迫切需要拓寬融資渠道，建立“多方投入、風險共擔、利益共享”的風險投資機制，協助做大做強戰略性新興產業。

（1）設立皖江地區戰略性新興產業風險投資基金，通過參股、融資擔保、跟進投資和風險補助等方式，積極扶持、壯大一批區域內的風險投資機構。政府可投入一部分財政資金作為“種子基金”，吸引民間資本參與，搭建風險融資平臺，以充分發揮不同投資主體的作用；也可通過政府融資擔保和財政補貼等形式推動早期風險投資的發展。

（2）引導一批境內外著名風險投資基金、私募基金、金融類公司等投資機構來皖江地區拓展風險投資業務；鼓勵企業或個人等各類民間資本參與組建風險投資機構。

（3）給予風險投資企業必要的稅收優惠。對風險投資企業采取股權投資方式投資于戰略性新興企業2年以上的，按照其投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣該風險投資企業的應納稅所得額；當年不足抵扣的，可以在以后納稅年度結轉抵扣；對投資者從風險投資企業取得的利潤在已納企業所得稅的基礎上免征個人所得稅，以解決創業投資企業雙重稅負問題；對風險投資者從風險投資行為中取得的利潤再用于風險投資的，經稅務機關批準，可退還其再投資部分已繳納企業所得稅款的一定比例；對主要投資于高新技術領域的風險投資企業，也可享受高新技術企業的稅收優惠，準許其在稅前按一定比例提取風險準備金，以增強其風險應對能力。

[1]安徽省人民政府關于印發安徽省戰略性新興產業“十二五”發展規劃的通知 （皖政 〔2012〕17號）[EB/OL].[2012-04-23]．http://www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2013/7/12/2071121923238.html.

[2]郭連強．國內關于“戰略性新興產業”研究的新動態及評論[J]．社會科學輯刊,2011(1)：152-155.

[3]楊林,馬順．促進戰略新興產業發展的財政政策研究[J]．山東社會科學,2012(2)：146-149.

[4]劉家慶．促進戰略性新興產業發展的財政政策研究——以甘肅省為例[J]．財政研究,2011(4)：31-34.