美國煤礦安全管理體系建設的經驗及其啟示

劉再春

（梧州學院 法律與公共管理系，廣西 梧州 543002）

美國煤礦安全管理體系建設的經驗及其啟示

劉再春

（梧州學院 法律與公共管理系，廣西 梧州 543002）

煤礦安全管理體系是煤礦安全運行的主要支撐與保障。目前我國是世界上煤礦安全事故發(fā)生率最高的國家之一，礦難造成的損失慘重。美國作為僅次于中國的第二大采煤大國，煤礦安全事故發(fā)生率卻非常低，這得益于美國煤礦安全生產管理體系的實用與完善。借鑒美國在煤礦安全管理的立法、組織與責任體系建設、應急教育、評估標準等方面成功的經驗，必將推動我國煤礦安全管理體系建設的水平，極大地改善我國的煤礦安全生產管理的現(xiàn)狀。

美國；煤礦安全管理；法律制度；評估標準

我國是世界上煤礦安全事故發(fā)生率最高的國家之一，礦難造成的損失慘重。美國19世紀后期也是煤礦事故多發(fā)時期，但一百多年過去了，美國在煤礦安全管理的法規(guī)體系、組織與責任體系、應急教育與評估標準體系等方面已經相當成熟和完善。目前美國是世界上煤礦安全生產最好的國家之一，美國煤礦安全管理的經驗，非常值得借鑒來加強我國煤礦安全管理體系的建設，提高管理水平，促進煤礦安全生產、可持續(xù)發(fā)展，從而促進社會的和諧。

一、美國煤礦安全管理體系建設的主要經驗

（一）不斷提高煤礦安全管理的立法與執(zhí)法水平

1.抓住安全管理的核心，持續(xù)改進法規(guī)。安全管理的核心乃是礦工健康權和生命權的保護。在19世紀末和20世紀初期，美國每年有數(shù)千人死于煤礦事故，1907年西弗吉尼亞州的煤礦事故之后，美國開始重視煤礦安全生產問題，通過立法來加強管理。1891年美國國會通過了第一個治理礦山安全的聯(lián)邦法令，標記著聯(lián)邦立法調節(jié)采礦活動的開始，至今，已經制定了十多部法律。但美國煤礦安全管理早期的法律存在很多的不足，1968年西弗吉尼亞州法明頓礦難68人遇難后，1969年頒布的 《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》才真正開始奠定安全生產基礎，更全面、更嚴格地約束采礦工業(yè)的生產行為，該法建立了更嚴格的健康標準及其特別程序，給予了勞動者更廣泛的保護，同時增加了諸如對不安全生產煤礦的舉報者的保護和礦工參與安全生產監(jiān)督的條文等。20世紀70年代早期，美國平均每天仍有1名礦工遇難，66名礦工受傷。為此，1977年 《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》在原有基礎上又增加了金屬和非金屬礦山安全法的內容，修訂后的法規(guī)名為 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》（Federal Mine Safety and Health Act of 1977），用以強化治理煤礦突發(fā)事故災難，之后礦工死亡率逐年下降，它的實施在改善美國煤礦安全與健康狀況方面效果顯著。《聯(lián)邦礦山安全與健康法》是關于美國礦山安全管理的一部比較成熟的法律，該部法律共計8.5萬字，內容詳細，措施具體，開篇就提到煤礦安全生產的第一優(yōu)先權和關心所有的煤礦和其他礦產行業(yè)礦工的健康和安全，要求必須采取有效的手段、措施來改進煤礦的工作條件。《聯(lián)邦礦山安全與健康法》有對礦山的挖掘、地下通道、豎井、邊坡、隧道、設施、設備、機器、工具、技術等標準、研究開發(fā)及要求，如頂板管理及技術、開發(fā)各種礦井監(jiān)控設備、加強粉塵和噪聲的控制、甲烷控制 （即瓦斯排放量的控制）等，以減少人身傷亡事故和職業(yè)病的發(fā)生，更有對礦工的健康、教育、福利的相關規(guī)定，所有法律條文指向的核心就是保障礦工健康權和生命權，這樣的立法非常有生命力。

2.圍繞標準體系建設，提高執(zhí)法力度。美國煤礦安全管理通過立法確定可操作的科學標準，具體包含了行為標準、行為方式、行為范圍以及責任后果，這樣就為人們指明了煤礦生產安全活動的合理方向。如美國 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》第303節(jié)的第2款規(guī)定：“所有生產作業(yè)區(qū)的通風風流必須符合以下規(guī)定，氧氣含量不低于19.5% （體積），二氧化碳含量不大于0.5% （體積）……任何煤礦空氣的最低數(shù)量在每個工作面應達到三千立方英尺每一分鐘。”這樣具體的指標，為生產操作以及監(jiān)管機構現(xiàn)場監(jiān)察提供了可供檢驗與評價的標準。立法是執(zhí)法的前提，是執(zhí)法的基礎，所以標準越具體，操作性就越強；法律條款越明確，依法行使的可能性就越高。圍繞標準體系建設立法，讓美國煤礦從設計到施工、從開工到報廢、從地面到地下、地質測量、采煤、設備、技術、培訓、責任、獎懲、救援等各方面都有明確具體的標準可衡量、可操作并且有法可依，提高了執(zhí)法力度。

3.重視其他配套法規(guī)建設。《聯(lián)邦法典·礦產資源卷》（Cede of Federal Regulation）和 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》（Federal Mine Safety and Health Act of 1977）構成了美國礦山安全立法的兩大基本支柱。除了基本法之外，美國煤礦安全管理還重視其他配套法規(guī)建設。這樣就形成了一個以基本法為基礎，其他專項法規(guī)相配套的法規(guī)體系。1995年9月美國礦山安全與健康管理局制定了 《煤礦安全監(jiān)察程序》。1996年進行了第2次修訂，主要增加了粉塵取樣程序。1997年進行了第3次修訂，增加了高架道路加設護欄程序、頂板錨桿布置等內容[1]，越來越嚴密。2006年6月15日，總統(tǒng)布什簽署了 《煤礦改善與新應急響應法》（Mine Improvement and New Emergency Response Act of 2006）（簡稱 《礦工法》）。這部新法規(guī)要求煤礦企業(yè)改進應對事故的準備工作，制定針對本礦實際的應急響應預案，并要求每座煤礦至少有兩支礦山救護隊，其駐地應在距該礦1小時的車程之內；減少礦山救護隊員及其所屬煤礦企業(yè)的法律責任，同時對違反聯(lián)邦采礦安全標準的行為加大民事和刑事處罰力度；授予礦山安全健康監(jiān)察局權利，對未繳納罰款的礦井進行暫時關閉[2]。美國 《工傷保險法》規(guī)定，賠付工傷待遇費用全部由雇主一方負擔，工人和國家不承擔費用。礦主生產過程中發(fā)生傷、殘、死亡事故、無論責任在雇主或礦工，礦主都應該依法給予受傷害者經濟補償，而不因責任問題影響勞動者及家屬的正常生活。此外，各州政府可根據(jù)本州的實際情況，制定本州的礦山安全衛(wèi)生法規(guī)，作為補充，但不能與《聯(lián)邦礦山安全與健康法》有沖突，標準比聯(lián)邦法更加嚴格。美國一系列相配套的法律法規(guī)對于完善煤礦安全生產管理的技術要求、操作規(guī)范、行為標準、培訓以及政府職責、礦主責任、礦工權利、監(jiān)察體系、應急救援、行為后果、安全的科研項目的開發(fā)、專項資金的管理等具有重要作用。

（二）注重相關組織與責任體系建設

1.逐步建立了嚴密而明確的組織體系。美國煤礦安全生產的組織體系框架大體上包括政府和煤礦企業(yè)兩部分，主要表現(xiàn)為政府監(jiān)督監(jiān)察機構體系、煤礦企業(yè)內部的組織分工職責體系。首先，在 “執(zhí)法”領域，美國煤礦安全生產監(jiān)督機構強調其獨立性，并在機制上防止檢查人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。1910年美國在內政部下設立礦業(yè)局，但調查人員缺乏執(zhí)法權力。1977年，美國對 《礦山安全和衛(wèi)生法》進行重大修訂，建立了獨立的安全監(jiān)察部門——礦山安全和衛(wèi)生署，由勞工部助理部長任局長，對所有礦業(yè)生產進行全面和嚴格的監(jiān)察[3]。監(jiān)督局下設11個地區(qū)監(jiān)察處和65個礦區(qū)辦事處，由國會與立法事務辦公室和信息與公共事務辦公室這兩大事務辦公室領導和協(xié)調部署工作，繼而細分為煤礦安全與健康監(jiān)察司和金屬與非金屬礦安全與健康監(jiān)察司這兩個職能部門繼續(xù)統(tǒng)籌和分配相應工作。在煤礦安全與健康監(jiān)察司的組織機構劃分下，美國設置的11個地區(qū)的事故調查由副司長負責，主管地區(qū)的監(jiān)察業(yè)務。其次，在煤礦生產企業(yè)內部也有十分明確的組織管理體系。煤礦企業(yè)的管理機構設置一般為垂直管理結構，具有指揮與命令統(tǒng)一、控制及時、工作效率高等特點。組織管理體系在總體上劃分為礦長、副礦長、礦井辦事員、礦井總領班四個主要層級，在副礦長之下設置了各個職能部門的主管：維修主管、采煤總工程師、主任會計師等，專門領導和協(xié)調該部門下的作業(yè)活動。采煤一線的管理人員是采煤班組的領班，是該班組的關鍵人物，領班必須對他所在的班組的工作、人員培養(yǎng)、安全和行為負責[4]。

2.建立了以礦主為中心的追責體系。在美國，煤礦安全事故一般不追究政府的責任，因為地方政府不負責直接生產，主要是追究礦主的責任。各級政府的職能部門只是依據(jù)有關法律對企業(yè)進行監(jiān)督監(jiān)管，煤礦安全監(jiān)察員與煤礦沒有任何隸屬關系。1913年成立的勞工部，安全生產管理是其主要職責之一。換言之，美國煤礦安全生產責任體系中，政府只是監(jiān)察監(jiān)督的作用，而真正應該為安全事故 “買單”的是煤炭企業(yè)。例如每個煤礦要與兩個以上的救護隊簽訂救護協(xié)議，煤礦發(fā)生事故由礦主組織搶救，必要時也可向當?shù)鼐烨缶取Ｒ坏┌l(fā)生煤礦安全生產事故，美國煤礦企業(yè)需承擔責任。美國煤礦安全部門執(zhí)法非常嚴格，礦主也必須遵守煤礦安全管理法律，嚴格按照安全操作規(guī)程辦事，從而確保了煤礦生產安全。美國煤礦安全部門對唯利是圖、違反規(guī)定生產的礦主懲罰嚴厲。針對不會導致重大人員傷亡的一般性違反規(guī)定行為，政府督察員每次每項罰款可達5.5萬美元。曾經違反規(guī)定并承諾改正、但不守信用的礦主則將被加重處罰，可能引起傷亡事故和危害礦工健康的嚴重違規(guī)行為將被追究刑事責任。

（三）重視事故災難的預防與應急教育

據(jù)美國勞工部發(fā)表的各行業(yè)事故統(tǒng)計數(shù)字，美國的煤礦業(yè)已成為相當安全的行業(yè)，煤礦事故率低于金屬、建筑、運輸?shù)?0多個行業(yè)。美國煤礦行業(yè)由最初的高死亡率到0.03%的低死亡率，其中一個重要的原因是新技術的推廣、《礦業(yè)安全和衛(wèi)生法》以及相關配套規(guī)章的實施，同時，重視煤礦安全培訓是美國實現(xiàn)安全生產的重要環(huán)節(jié)。美國20世紀70年代前后的事故調查報告和安全檢查手冊顯示，美國煤礦85%的事故是因 “工作人員的不安全行為”所致，僅15%的事故產生于不安全的設備和環(huán)境。所以，對煤礦人員的安全培訓具有極其重要的作用。美國煤礦安全應急教育與預防主要有以下幾個方面：

1.注重對煤礦工作人員的崗前培訓，提高管理實效。《聯(lián)邦礦山安全與健康法》第115節(jié)明確規(guī)定，新礦工沒有地下采礦經驗應接受不少于40小時的培訓，新礦工沒有地表采礦經驗應接受不少于24小時的訓練，每年所有礦工應不止一次地接受不少于8小時的學習培訓。這樣，用可操作性的法律來提高工作人員操作行為的安全性，增強工作人員的憂患意識。在美國，所有礦工在上崗之前要接受培訓，上崗后，每年還要接受再培訓。如果發(fā)現(xiàn)礦工未按要求受到安全培訓，勞工部部長或授權代表必須簽發(fā)命令，要求該礦工立即撤出煤礦，直到接受法律規(guī)定的培訓為止。美國所有煤礦都必須制訂礦工培訓計劃，安排必要的培訓內容并保存培訓資格證明。煤礦工作人員不光是指礦工，還包括煤礦經營者和管理者。礦山安全監(jiān)察員必須具有5年以上實際采礦經驗，并要在國家礦山健康與安全學院接受培訓。根據(jù)安全監(jiān)察員的水平和需要，分別對其進行初級培訓 （基礎知識和技能培訓）、高級培訓 （提高業(yè)務水平，精通相關技術）和定期培訓。“安全與生產并非矛盾”已經成為美國的行業(yè)目標，這對美國提高煤礦安全水平至關重要。在這個目標的引導下，美國的煤礦企業(yè)和礦工工會都十分重視工人的安全技術培訓。對于接受脫產培訓的礦工，給予其與在崗日標準工資相等的培訓期工資。此外，煤礦企業(yè)還與工會聯(lián)合成立了煤礦工人培訓教育基金，由礦方按照全礦職工實際工作每工時0.08美元的標準提取資金；該基金每年籌資約2000萬美元，用于資助礦工接受繼續(xù)教育和培訓進修[5]。為了進一步普及安全培訓，礦山安全與健康管理局（MSHA）還啟動了一項新的教育方案——現(xiàn)場培訓服務，旨在通過充分利用各種資源，幫助各地區(qū)的礦山實施安全與健康計劃，達到預防安全事故的目的。現(xiàn)場培訓服務的內容主要是為礦山提供培訓資料，幫助制定和實施安全方案，編輯教育材料，幫助各礦山制定適宜的培訓計劃以滿足其特殊需求，等等。現(xiàn)場培訓服務承擔更多的是信息、咨詢、指導等服務功能。

2.預防第一，建設井下緊急避險設施。2008年12月31日，MSHA發(fā)布 《地下煤礦避難所 （救生艙）最終規(guī)定》要求礦山經營者將井下避難所納入應急反應方案 （ERP）。2009年12月前所有煤礦井下必須建設避難所，保證所有人員在井下均有避險位置，并對避險設施的設置、功能和維修管理作出具體規(guī)定，額定防護時間提高到96小時。美國在2007年12月煤礦井下已經開始使用避難所 （救生艙）。美國煤礦井下的緊急避險設施主要有救生艙和避難硐室。救生艙一般為艙體式結構，配備必要的設備設施和食物，既可固定設置，也可隨采掘工程而移動。有鋼結構硬體式和可充氣軟體式。硬體式救生艙可容納6～24人，具備過渡艙，配備氣動呼吸空氣系統(tǒng)。軟體式救生艙容量10～36人，在3～5分鐘內起動充氣，軟體材料具備阻燃、隔熱、抗靜電、高強度等特性。避難硐室在礦井巷道兩側地層中直接挖掘或利用已有巷道建造而成，布置在主巷或逃生路線上，配備維持人員生存所必需的相關設備設施和食物等[6]。救生艙至少為每人提供1.4平方米的地面空間和0.85～1.70立方米的立體空間；設置供氧、內外環(huán)境監(jiān)測、廢氣清除等系統(tǒng)，防護時間不低于96小時；配備雙向通信、照明、排泄物處理、急救等設備物品及維修工具和滅火器；存儲組件或給養(yǎng)的容器應密封、防水、防火，醒目標注到期日期及使用說明。

3.高素質的應急救援隊伍與強制性工傷保險制度，為礦難提供安全保障。除了對煤礦工作人員進行嚴格的培訓，美國的煤礦事故應急救援還有一支高素質的隊伍，有一套規(guī)范的運作程序，拉得出、救得快、保障有力。按規(guī)定，每個煤礦要與兩個以上的救援隊簽訂救護協(xié)議。煤礦發(fā)生事故由礦主組織搶救，必要時也可向當?shù)鼐烨缶取Ｒ恢Ь茸o隊下井救護，另一支待命。任何礦山救護隊不得建在距礦井2小時路程以外的地方。同時，美國執(zhí)行強制性工傷保險制度，工傷保險具有高度的強制性，法律強制雇主必須對雇工的工傷事故負責，美國有99%的工人受到聯(lián)邦或州勞工賠償法的保護。

（四）建立安全生產管理的評估標準

美國勞工部礦山健康安全管理局 （MSHA）對美國礦業(yè) （煤礦/非煤）安全事故保存有全面翔實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)不僅涵蓋了所有事故相關的信息，同時還包括了煤炭生產狀況及人員的相關信息。評估標準具體，分類清晰、系統(tǒng)、全面、詳盡。美國煤礦事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計的內容包括事故時間、事故地區(qū)、事故地點、事故分類標準、事故分級、事故范圍、事故報告。其中，事故時間除了年度事故和月事故，還統(tǒng)計日事故；事故地點包括地面、采煤面、掘進頭、上下山大巷、井筒；事故分類標準非常具體，是按照事故所在地區(qū)、開采類型、月份、作業(yè)者及承包商、傷害類型、傷亡員工工種；事故分級為死亡、造成工作日損失的非死亡事故、無工作日損失的輕微事故四個等級；事故報告中要明確傷亡人數(shù)、事故成因、發(fā)生機制、傷害類型。美國煤礦事故計量指標體系中：生產指標有兩個，煤礦作業(yè)次數(shù)和作業(yè)時間；事故傷亡分類指標中，死亡事故率和死亡人數(shù)屬于死亡指標，造成工作日損失的傷害事故率與其受傷人數(shù)、無工作日損失的傷害事故率與其受傷人數(shù)這四個指標歸為傷害指標；還有總量指標，包括人員傷亡總數(shù)和總體事故率[7]。煤礦事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計內容和計量指標涉及的信息不僅是事故傷亡人數(shù)和經濟損失，還包括事故發(fā)生的原因、工作條件、開采類型及作業(yè)人員工種等相關的重要內容。這些信息越是全面具體，越能及時、全面、準確地研究可能引起事故的原因，并分析正在形成的各種趨勢，進行綜合研判，從而作出科學的評估，提出科學控制和預防煤礦事故發(fā)生的有效對策。

二、美國煤礦安全管理體系的特點

如今美國的煤礦安全生產管理水平處于世界領先地位，煤礦安全管理體系頗具特點：第一，美國的煤礦產量和死亡人數(shù)呈反比例關系，充分體現(xiàn)了美國煤礦安全生產的理念比較先進。保護所有礦工及所有人員的安全，并非以犧牲人員的生命安全為代價來獲取企業(yè)利益。美國緊扣 “礦工健康權和生命權的保護”這個安全管理核心來推進標準體系建設，循序漸進，在此基礎上建立并完善配套法規(guī)體系，提高執(zhí)法力度，建立的安全管理體系嚴密并且比較實用。第二，在責任體系建設中，政府和煤炭企業(yè)責任明晰化是其最顯著的特點。政府只履行管理和監(jiān)督的職責，如果發(fā)生煤礦安全生產事故，煤炭企業(yè)將承擔事故的全部責任。建立以礦主為中心的追責體系，抓住了責任處罰的主要主體，抓住了重點對象。煤礦安全管理責任主體有了指向性，而且強調煤礦安全生產監(jiān)督機構的獨立性，并在機制上防止檢查人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。這是非常有先見之明的。第三，美國高度重視法制化建設，陸續(xù)頒布和完善 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》等多部重要法律法規(guī)。政府和煤炭企業(yè)根據(jù)出臺的法律法規(guī)，各自行使權力和履行義務。雖然世界各國在此方面都建立了相應的法律制度，但均沒有美國的法律具體和完善。第四，美國十分注重培訓需求管理。在培訓方面有比較完備的要求和規(guī)定，如必須使礦工有明確的技術操作素質和安全急救意識等才能進入煤礦工作，這些舉措可以利于后繼的煤礦安全生產活動的開展，強調預防第一，有效規(guī)避了人為礦難的發(fā)生。

三、美國煤礦安全管理體系建設的啟示

根據(jù)上述分析，美國煤礦安全管理體系比較成熟，對我國有如下啟示：

（一）重視法律的可操作性，逐步完善我國煤礦安全管理法規(guī)

中國是世界上煤炭產量最高的國家，中國也是世界上煤礦安全事故發(fā)生率最高的國家之一。立法是煤礦安全管理的最基本、最管用的方法與手段。中國適用于煤礦的法律法規(guī)，除 《礦山安全法》、《煤炭法》外，還包括國務院頒發(fā)的有關礦山安全生產的行政法規(guī)以及各省 （區(qū)、直轄市）人大頒布的有關的地方性法規(guī)、國務院勞動行政主管部門和煤炭企業(yè)的主管部門及其下屬省級政府主管部門下達的有關安全生產的行政規(guī)章，以及適用于煤礦行業(yè)的安全生產標準規(guī)范《煤礦安全規(guī)程》、《煤礦救護規(guī)程》等[8]。《礦山安全法》作為我國煤礦安全管理的基本法相對美國的 《聯(lián)邦礦山安全與健康法》，可操作性比較差。如美國第303節(jié)的第2款規(guī)定：“所有生產作業(yè)區(qū)的通風風流必須符合以下規(guī)定，氧氣含量不低于19.5% （體積），二氧化碳含量不大于0.5% （體積）……任何煤礦空氣的最低數(shù)量在每個工作面應達到三千立方英尺每一分鐘。”[9]而我國的 《礦山安全法》第十七條：“礦山企業(yè)必須對作業(yè)場所中的有毒有害物質和井下空氣含量進行檢測，保證符合安全標準。”這樣的籠統(tǒng)規(guī)定對有毒有害物質沒有明確是什么，更沒有提到其濃度或密度控制在什么標準范圍內，以及井下空氣含量應符合什么標準。立法應充分體現(xiàn) “以人為本”的理念，重視礦山職工的生命安全和健康權利保護，有毒有害物質、含氧量應該增加具體的數(shù)值標準，以職工的生命健康安全為核心。雖然在 《煤礦安全規(guī)程》第三十條第十一項第二款：“凍結站必須用不燃性材料建筑，都應有通風裝置。應經常測定站內空氣中的氨氣，氨的濃度不得超過0.004%。”這樣明確的標準利于執(zhí)行和監(jiān)督，這是該規(guī)程在操作性規(guī)定方面的優(yōu)點。但從總體來說，《礦山安全法》及其各相關法律法規(guī)其可操作性仍有待增強，因此我們應重視法規(guī)的可操作性，積極學美國的經驗將宏觀的規(guī)定、措施、程序細致化、具體化，要將權威、具體、可操作的安全標準、技術標準寫入基本法中，如 《礦山安全法》僅僅是規(guī)定職工要進行安全教育、培訓后才能上崗作業(yè)，更應繼續(xù)添加崗前培訓時間的長度，在職員工定期培訓的時間，次數(shù)等的規(guī)定，操作過程中才能強制執(zhí)行這些標準，有效增加員工安全操作的系數(shù)。

（二）注重相關組織與責任體系建設，加強監(jiān)察力度

我國作為世界上的幾大采煤大國之一，在煤礦安全生產各方面的體系建設依然存在不足。美國煤礦事故發(fā)生率得到了有效的控制，得益于注重組織體系和責任體系的建設。從我國的國情出發(fā)，借鑒美國的成功經驗，可以從以下方面逐步去完善我國煤礦安全管理的組織和責任體系建設：第一，明確責任，加強對中央到地方相關的管理組織機構建設。現(xiàn)今我國對煤炭的管理機構主要有國家能源局、中國煤炭工業(yè)協(xié)會、安全生產監(jiān)督局等，盡管相應的組織管理機構不少，但是缺乏一個比較系統(tǒng)的組織對煤礦生產的各方面進行管理，從而導致煤礦生產亂象迭生。因此我國在管理機構設置上應注重整合部門機構，建立和完善監(jiān)管煤礦產業(yè)的統(tǒng)一的機構，合理地進行分工與監(jiān)管，防止出現(xiàn)部門多卻難以監(jiān)管的現(xiàn)象。美國對煤礦安全生產進行管理的主要是監(jiān)察局，下設11個地區(qū)監(jiān)察處和65個礦區(qū)辦事處，在監(jiān)察局里還有明確的各部門層級劃分。從中央到地方實現(xiàn)了高效的縱向管理。部門機構臃腫和職責不明晰是我國存在的普遍問題，因此完善煤礦安全生產組織機構的建設尤為重要，應確定安全生產監(jiān)督管理機構和執(zhí)法人員的權力范圍、職責、行使權力的條件、程序和目的，抓住源頭、明確主要職能部門的權力邊界與責任是應對安全生產問題的關鍵。第二，建立和完善煤礦生產單位的組織管理。美國的煤礦企業(yè)內部具有明確的職位分工和職責，因此可以極大地提高生產效率并且便于管理。在我國，煤礦生產亂象迭生，有的采礦工地不僅沒有專門的組織管理部門，甚至存在著礦工工人臨時招聘、不經培訓隨便上崗等亂象。此類問題不解決將會對工人們的人身安全極為不利，也無法保證煤礦有序生產。第三，加大煤礦安全生產監(jiān)察力度。煤礦安全監(jiān)察員要深入煤礦現(xiàn)場，緊緊盯住那些高瓦斯容易出現(xiàn)事故的礦井，以及安全生產基礎差的礦井，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，把事故消滅在萌芽狀態(tài)。對存在重大事故隱患的礦井，當場下達 《停產整頓通知單》，限時整改。對不具備基本安全生產條件的小煤礦，堅決予以關閉[10]。第四，建立煤礦違規(guī)行政處罰制度。在我國發(fā)生煤礦生產事故后，相關的監(jiān)察負責人才會來到現(xiàn)場進行勘查，對事前的監(jiān)察工作并不重視，使煤礦安全生產的監(jiān)督、監(jiān)察環(huán)節(jié)流于形式。我國煤礦生產的主要負責人承擔的責任范圍不明晰，處罰力度不夠嚴厲，因此不少開采煤礦的單位會冒極大的風險以污染環(huán)境或者犧牲工人的利益來獲取利潤，造成了小煤礦、黑煤礦一直存在。我國應該建立嚴格的處罰制度，完善責任追究制度，加大懲治處罰力度，實行行業(yè)禁入制度，讓礦主不敢輕易越軌煤礦安全管理紅線。

（三）通過應急教育與預防演練，不斷提高處理突發(fā)事故災難的能力

對比我國煤礦現(xiàn)狀與美國煤礦，可以發(fā)現(xiàn)，很大的區(qū)別在于美國政府一直強調煤礦安全監(jiān)察管理機構的獨立性，美國煤礦的成功之處在于垂直的煤礦安全監(jiān)管體制框架，輪崗式的監(jiān)管人事制度，并在機制上防止監(jiān)察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。美國煤礦是把安全放在第一位，而在我國，由于利益驅使，大多數(shù)煤礦企業(yè)更注重的是利益而不是礦工的安全。我國煤礦現(xiàn)仍存在很多的不足，我們應該對美國煤礦安全管理經驗加以學習，首先，要提升素質、規(guī)范管理。切實加強隊伍自身建設，要督促救援隊伍加強制度建設，明確人員職責、規(guī)范工作程序。進一步強化煤礦生產安全事故應急預案的管理和演練，煤礦企業(yè)要把應急演練與應急預案相結合，提高從業(yè)人員突發(fā)事件現(xiàn)象處置自救能力和企業(yè)應急救援能力。其次，要積極應用新技術。引進新型、高效實用的裝備，不斷優(yōu)化應急救援隊伍裝備結構，加大煤礦救援技術研究和培訓。最后，要平戰(zhàn)結合、強化檢查。煤礦救援隊伍應遵循 “險時搞救援，平時搞防范”的原則，對于一切有可能發(fā)生的安全事故應防范于未然。

（四）完善事故評估標準，提升煤礦安全管理水平

中國煤礦事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計，主要包括事故時間、事故地區(qū)、事故分類標準、事故分級、事故范圍和事故類型劃分[11]，相對美國來說，這些劃分指標太籠統(tǒng)，獲取的數(shù)據(jù)沒有太多的實際價值，深入統(tǒng)計的內容仍需細化，如美國統(tǒng)計事故時間小到以日計算，我國僅是月事故；美國事故分類標準除了按事故發(fā)生地區(qū)、月份、傷害類型，還包括開采類型、承包商、傷員的員工種類，我國僅是按事故發(fā)生地、嚴重程度、事故類型；還有，美國在事故報告中有傷亡人數(shù)，還包括事故成因、發(fā)生機制、傷亡類型等基本的、重要的信息，而我國事故報告中一般只提及傷亡人數(shù)和報告時間。我國的事故評估標準獲取的信息還停留在事故嚴重程度、人員傷亡情況及經濟損失這些表層信息。這不利于深入分析事故發(fā)生的具體過程及影響因素，從而難以做出準確的評估，難以有效防止事故危害擴大、更好地獲取經驗、制定對策預防煤礦事故的發(fā)生，降低事故風險。我國應該在 《傷亡事故統(tǒng)計報表》制度中，逐步完善系統(tǒng)、全面、詳盡、細化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計指標，如在事故分類標準中，除了按照事故發(fā)生地、嚴重程度、事故類型劃分，應借鑒美國的分類標準，在該標準添加 “開采類型”、“傷員的工種”等影響事故發(fā)生的可能性因素的數(shù)據(jù)。完善指標設計的同時，指標要采集的數(shù)據(jù)必須是可收集的、客觀存在的、有相關性的信息，如確定數(shù)據(jù)收集的方法，使用訪談法、觀察法、專家組調查等。這些事故基礎信息的收集有利于統(tǒng)計研究工作的深入開展、評估的有效進行。雖然完善這些評估體系仍需時間，但礦工的生命保障、煤礦安全管理的需要是刻不容緩的。全國不應分省制定標準，而應該全國制定統(tǒng)一的評估標準，提高標準執(zhí)行的科學性與有效性，提升煤礦安全管理水平。

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[責任編輯：黃志洪]

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1674-3652（2014）02-0101-06

2014-01-08

劉再春，男，湖南衡陽人，博士，副教授。主要從事公共危機管理、人力資源管理研究。