統籌財政項目 提高投資效益——以湖北省宜昌市夷陵區經驗為例

●陳 杰 李 蓉 段萬兵

財政項目資金對支持湖北省宜昌市夷陵區域經濟社會發展，起到了帶動、導向、支撐等重要作用。統籌財政項目，提高投資效益，對于促進城鄉發展一體化，實現經濟社會轉型跨越、競進提質有著重要意義。

一、夷陵區統籌財政項目的探索

（一）時序上統籌

將前后若干年的專項資金預算持續用于同一類型的項目建設。如2010—2012年，全區共投入項目資金3.7億元，全力打造“舒心校園”，推進教育均衡優質發展，全區中小學校基本實現了辦學條件標準化、師資配備均衡化、質量評價一體化、學校管理現代化的“四化”目標。

（二）部門之間統籌

將各個部門安排的專項資金集中用于某一區域項目建設。如充分發揮財政獎補資金“四兩撥千斤”的帶動作用，引導“一事一議”項目與交通、水利、農業、扶貧、文化、移民等部門支農資金相對接。2013年全區共實施“一事一議”財政獎補項目179個，安排財政獎補資金2422萬元，引導整合其他各類資金4112萬元，受益群眾達35萬余人。

（三）分類提取式統籌

從各類專項資金中提出一部分用于某一重大中心工作。如2013年從城建、交通、衛生、計生、農業、教育、旅游、環保等八類項目中統籌項目資金5000萬元，專項用于城鄉統籌發展重點支出。

（四）級次間統籌

吃透上級的政策，明確上級支持的方向和重點，結合本地發展實際，努力促進上級項目和本級資金的捆綁打包，統籌使用。如2012年有效整合國家現代農業省級重點縣、中央財政小農水重點縣項目建設資金和區鄉財政配套資金共計5373.76萬元，在鴉鵲嶺鎮實施了農田灌溉、高效節水和現代農業配套設施建設，極大提高了農業綜合生產能力。

二、統籌財政項目存在的困難和問題

（一）項目多頭，條塊分割

項目資金多頭管理，政府各部門幾乎都有直接管理的項目資金，項目申報各自為政，管理方式方法多樣，下達形式各異，政出多門，各行其是，難以統籌協調。同時，各職能部門都有各自的工作目標和工作重點，相互之間缺乏統一規劃，各唱各的調，各吹各的號，“資”出多門，“條條”管理，有限的財力資源被肢解。

（二）交叉重復，使用分散

不同渠道的項目資金在資金投放、項目實施等方面不同程度地存在交叉重復，甚至同一類型的項目資金，也往往切塊安排。同時，部分項目的申報、審批程序仍不規范，加之各地要求解決資金的項目多，因而資金分配出現“撒胡椒面”的現象，安排項目量多面廣但資金少，造成項目數量多、資金使用分散。

（三）體制障礙，平臺缺失

一是由于片面理解“專款專用”，項目資金使用單位和管理部門在發揮資金使用效益上主動性不足，對項目資金的整合缺乏深入研究。二是項目資金的分配和使用主要由各主管部門負責，部門習慣性地將本部門負責的項目資金視為其可用資金，統籌就意味著“政府拿部門的錢辦社會的事”，部門是能抵則抵、能推則推，阻力很大。三是目前項目資金統籌還只限在財政部門層面單打獨斗，缺乏在黨委、政府領導下的聯席會議制度和政府部門之間協調配合、良性互動的溝通協商機制。

三、統籌財政項目提高投資效益的建議

（一）建立財政資金統籌新機制

1、明確項目統籌范圍。按照項目跟著規劃走、資金跟著項目走的原則，將保民生、保運轉、保救災、保惠農等特殊用途以外的各級財政項目，堅持小項目靠近大項目、移動項目靠近固定項目、后規劃項目靠近先規劃項目，采取“性質不變、渠道不亂、統籌規劃、集中使用、各負其責、各記其功”的辦法，整合歸并項目，發揮資金的聚集效應。

2、建立聯席會議制度。夷陵區統籌辦定期召開專題會議，研究年度規劃方案，提出年度項目投資的安排原則和使用方向，明確投入重點，制定投資計劃，指導項目投向，銜接項目布局，推進項目實施，考核項目效益，協調財政項目統籌工作中的重大問題和相關事宜。

3、強化部門工作職責。建立“政府主導、財政牽頭、部門參與”的工作機制，對所有納入統籌范圍的項目，由統籌辦總管，財政部門具體牽頭，實行多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水；各部門積極發揮職能作用，確保項目資金到位、建設實施到位、監督管理到位，形成“同乘一輛車，各坐各的位”的良好局面。

4、統一編制項目預算。按照“以發展定規劃，以規劃定項目，以項目籌資金”的原則，變過去“先切資金再定事”為“先定事再切資金”，在各部門編制項目預算的基礎上，由區財政統一編制年度項目預算，細化項目建設內容和資金來源渠道。項目預算經區政府審定，報請區人大常委會審議通過后由區統籌辦組織實施。

（二）建立項目申報立項新機制

1、圍繞規劃建立項目庫。緊緊對接全區總體規劃、分區規劃、詳細規劃和專項規劃，堅持“規劃先行、嚴格標準、分級儲備、動態管理”的原則，按照“實施一批、儲備一批、培育一批、謀劃一批”的思路，積極做好項目儲備工作，將符合規劃和扶持重點的項目經專家評審論證后，將合格的項目納入項目庫管理。對申報中央和省市立項的建設項目，從項目庫中擇優篩選，確保在項目申報階段就開始進行資金整合,資金一旦落實，項目就能立即組織實施，提高項目申報質量和建設水平。

2、競爭立項選擇項目。在財政項目分配環節引入競爭機制，建立健全公開透明、客觀公正、科學規范的項目競爭立項機制，充分發揮中介機構和專家的評審作用，采取實地考察、專家評審、現場答辯、綜合評分等形式，嚴格項目立項，將項目分配從“一對一”單項審批安排，轉為“一對多”選擇性審批安排，建立“多中選好、好中選優”的項目優選機制。

（三）建立項目建設管理新機制

1、項目委托代建。根據項目資金來源和建設重點，由統籌辦選定一個主管部門負責整個項目的建設組織實施，“一竿子插到底”，項目建成竣工驗收后交付給使用單位或設施管理單位。代建部門嚴格按照“四制”要求，確保項目的投資、質量、功能和進度要求。實行項目招投標制，對項目嚴格按照招投標法及有關規定選擇具有資質的施工隊伍；推行政府采購制，對項目建設中的物資和設備實行政府采購，以提高財政資金的使用效益；實行工程監理制，財政局要全程參與工程項目資金的監督和管理，同時實行社會監理，建立建設工程“政府監督、社會監理、企業自檢”的三級質量管理體系；推行決算審計制，所有項目竣工驗收后，由審計部門對項目工程決算情況進行專項審計，報統籌辦審定通過后辦理項目資金清算。

2、部門共同驗收。項目完工后，由統籌辦牽頭，組建財政和相關項目實施部門參與的項目驗收專班，根據相關建設標準實地進行驗收，提出項目驗收報告，報經統籌辦審批后，作為財政部門撥付資金的依據。

3、資金統一支付。嚴格執行項目資金管理制度，確保資金安全有效使用。該區財政局按照項目管理部門核實的工程進度和質量認定書，在留足工程質量保證金的基礎上，實行國庫集中支付，資金直達施工單位賬戶。

（四）建立預算績效管理新機制

1、確定項目績效目標。在部門預算編制“一上”階段，由各預算部門編制項目預算績效說明書，明確績效目標，強化“花錢問責”的責任意識。統籌辦和財政部門對部門上報的預算績效目標的必要性、可行性、有效性進行審核論證，經論證評估績效較好的項目優先安排預算資金，不按規定要求編制和績效低的項目暫緩安排或不予安排。

2、實施項目績效評價。將投資總額50萬元以上的項目全部納入支出績效評價范圍，健全考評指標體系，完善考評機制和方法，對項目進展、目標任務完成、資金使用效益等情況進行全面考核。通過評價反映相關責任主體在資金運作管理中存在的問題及項目效益。

3、強化績效結果運用。建立績效評價結果的公開、整改和問責制度。將項目績效評價結果反饋給被評價單位，報告給政府和人大，并向社會公開；項目主管單位根據績效評價指出的問題及提出的意見制定整改措施并加以落實；將績效結果納入政府治庸問責考評范圍，加大對部門和直接責任人的問責力度，提高績效評價結果的約束力。

（五）建立項目統籌激勵新機制

對在財政項目統籌工作中措施得力、進展迅速、成效顯著的部門給予激勵性獎勵，調動主管部門在財政項目統籌工作中的積極性和主動性。一是對納入全區統籌的上級主管部門安排資金的財政項目，該區財政按項目資金額度的萬分之五給予區直主管部門激勵性獎勵。二是對項目實施效果好、績效評價結果優的項目主管部門，足額保障項目工作經費，并對班子成員給予適當獎勵。三是將項目資金整合工作納入區政府對各單位的年度經濟目標任務考核范圍，與年度表彰、評先、晉級等獎勵掛鉤。