加強預算單位財務管理的思考

●湖南省株洲市財政局 余一多

一、預算單位財務管理存在的主要問題

（一）財務分析呈整體低水平。目前，大多數預算單位對財務分析的指標內容與要求不熟悉，有的甚至幾乎沒有開展此項工作。能提供財務分析資料的單位亦大多僅限于年度預算編制與執行分析，且分析報告質量整體有待提高。

（二）一級預算單位在所屬二級機構開支費用。部分一級預算單位利用行政職能的影響，將本單位的支出在下屬單位列支。

如：湖南省株洲市XX局2013年1—10月在其兩個所屬二級機構以發放過節物資、開支汽車行駛費、領取獎金、上交物業管理費（合理分攤部分已扣除）等方式列支68.2萬元。

經了解，這些所屬二級機構基本均出于上級部門職能壓力而接受“被承擔”費用現實，此舉給正常經濟秩序的維護帶來了很大的負面影響。

（三）不依法設置會計賬簿。如：株洲市XXXX處是株洲市AD局下屬的副處級財政全額補助事業單位，57人 （含離退休）。經查，該單位分設“XXXX處”與“XX站”兩套賬，其中“XX站”賬套屬違規賬套。201X年該單位收入總計為1336萬元，其中：財政補助收入466.7萬元，事業收入861.52萬元。該處將事業收入除125.13萬元納入法定賬套核算外，其余736.39萬元列入違規賬套核算。

（四）違規大額開支學習考察費。此現象在一級預算單位所屬二級機構普遍存在。如：上述“XXXX處”與其關聯單位“XX中心”（兩塊牌子、一套人員）201X年度1—10月支付給各旅行社學習考察費合計89.53萬元。其中“安排一人同往”同一事項批示附件兩次入賬列支，合計金額達8.638萬元。

（五）違規發放津補貼、福利。上述“XXXX處”201X年度在其違規賬套為該處干部、職工列支加班工資、獎金、津補貼等支出合計115.18萬元。其中以“未休年休假加班工資”名義為該處全體在職職工53人一次性集中發放35.40萬元，人均6600多元。

另株洲XXXX大學因違規發放津補貼被群眾舉報，經查該校2010—2013年2月以虛名超范圍（標準）發放各項費用合計684.72萬元。其中：2010年、2011年該校以虛名超范圍（標準）發放各項費用分別為161.11萬元和245.97萬元；2012年1月—2013年2月，以虛名超范圍（標準）發放各項費用277.64萬元。

株洲市XX局在支付DH單位 “春節”、“八一”慰問禮品購買款中為工作人員、本局機關人員列支物品開支合計117780元。此舉更涉及違規使用財政專項資金。

除此之外，單位通過以會計科目核算不合規的形式，實行隱匿性發放獎金現象亦比較常見。如：

1.湖南XXXX學院：20XX年2月在“事業支出——會議費”中列支獎金196500.00元。

2.株洲市XXXX有限責任公司 （財政預算補助單位）20XX年12月在 “管理費用——會務費”科目中發放獎金142000.00元。

（六）未按規定取得原始憑證或取得的原始憑證不符合規定

1.“市XXXX站”201X年1—10月在“事業支出——項目支出”中列支“購買食品支出”67.3萬元，無商品明細清單，無相關入庫接收、發放、存量臺賬;且所附發票其中合計26.3萬元為“付款單位”與本單位名稱不一致的廢票。

2.“XX中心”兩次合計付“XX商場”14萬元，附辦公用品、食品發票，無明細清單；支付“市XX煙酒店”合計22.24萬元，發票“項目”標注為“煙酒”，所有支付憑證均無明細清單。

（七）欠稅、漏稅。此現象多發生在有服務性收費項目的二級機構。如：上述“XXXX處”在該次檢查中被查出未及時足額繳納各項稅金合計147.10萬元。其中：欠繳企業所得稅139.47萬元。

二、原因分析

各預算單位之所以出現以上種種問題，待檢查組發現、徹查，有的違規、違法行為甚至很低級、很嚴重。縱觀大小案例，造成如此后果原因主要為：

（一）會計人員專業水平有待提高，財務人員和相關負責人法制意識淡薄。分析案例，可以總結出一個規律：違規、違法行為嚴重程度的會計主體，其單位會計人員、單位分管財務責任人或單位負責人財經法律意識普遍淡薄。除極個別屬于高水平違規、違法外，其余多因單位會計人員專業水平不盡人意所致。

以上述問題部分（七）“未按規定取得原始憑證或取得的原始憑證不符合規定”為例，《中華人民共和國會計法》第十四條、《會計基礎工作規范》第四十七條、第四十八條對此均有明確的規定。但與出現此類問題的單位會計人員交換意見時，大多皆表示對此內容不熟悉。

（二）監管不力，財政作為會計主管部門難辭其咎。以上述問題部分（三）“不依法設置會計賬簿”為例，株洲市“XXXX處”作為一個僅57人（含離退休）的財政全額補助事業單位，除預算一年正常安排466.7萬元經費外，該單位竟將事業收入736.39萬元列入違規賬套核算 （合計861.52萬元，其中125.13萬元納入法定賬套核算）且基本全部開支完；未及時足額繳納各項稅金達147.10萬元 （其中：欠繳企業所得稅139.47萬元）。一個全額撥款的預算單位，長期游離于財政和其主管局機關的監管之外，其違規、違法行為性質如此之嚴重，這些情況讓檢查組成員觸目驚心，難以置信。如果財政相關部門、其主管局機關認真、及時履行了其指導、監管職能，在被檢查單位違規之初就能及時發現并要求其整改，單位也不至于發展到如此地步。

對于預算單位嚴重違規、違法行為的發生，財政作為會計主管部門，首先應思考自己應承擔的責任：監督是否及時？監督內容是否全面？監督方式是否合適？

（三）處罰處分不力，給糾正違法行為、維護財政經濟秩序增加了難度。結合各地市財政監督管理工作交流情況，一致反映普遍存在“重檢查、輕處罰、難處分”的局面。預算單位與財政因常年工作交往，人熟情深。檢查過程中發現了問題，雖然事實清楚、證據確鑿，依據充分，可在是否依法依規實施處罰處分時，依然常因抹不開情面而難下決定，或從輕處罰為多見；若涉及到相關人員的處分，更是阻力重重、需慎之又慎。此舉給財政部門糾正單位的違法行為、維護財政經濟秩序增加了難度。

三、改進措施

（一）多舉措提高會計人員專業水平和法制意識

1.嚴格實行具備從業資格上崗制。株洲市本級各單位在會計機構設置、會計人員配備方面情況普遍較好，但縣級情況較差。“專業的才是最好的”，這對于會計行業同樣適用。財政部門應認真按照《會計法》的要求對各單位從事會計工作的人員是否具備從業資格實施監督，杜絕無證上崗現象存在。

2.加強對會計人員的教育和培訓。各單位、業務主管部門、財政部門應各司其職，將對會計人員的教育和培訓工作落到實處。

財政部門除在職權范圍內依法對違法行為作出處理、處罰決定外，應將在各種形式的檢查中所發現的各會計主體在財務管理方面好的做法、先進的管理經驗以及工作認真、敢于堅持原則，做出顯著成績的典型會計人員等予以及時記錄、總結并在適當的范圍內予以宣傳、表彰和推廣，為預算單位改善財務管理搭建、提供一個好的交流平臺。這種財政部門對會計人員教育和培訓的方式值得探索，也是財政義不容辭的責任。

以先進的榜樣為模板，現實、具體、生動地引導財務管理水平落后的單位，讓他們在直接對比中發現自己的管理差距，意識到自己的不足，然后直接學習和吸收先進單位鮮活、適用的管理方法和經驗，成為先進。這種對會計人員教育和培訓的方法成本低（幾乎是零成本）、見效快；比純粹的批評、說教效果要好很多。此法簡便易行，可操作性強，單位也易接收，但這種方法的實施與推行需要財政相關領導的高度重視和執法者全心全意為人民服務的公仆意識。

3.干部的提拔和任用、高級會計人才隊伍建設不容忽視。縱觀違規、違法典型案例，單位負責人、主管會計工作的負責人跨專業操作（不熟悉會計專業）是導致單位財務管理混亂的主要原因之一；尤其會計人員專業水平、職業道德不理想的單位，財務風險更高。

建議各預算單位在提拔和任用干部時盡量堅持單位負責人和主管會計工作的負責人兩人中至少有一人是學會計專業的原則。這樣可有效實施各單位內部會計監督、指導制度，將各種違規、違法行為消滅在萌芽狀態。

另外各單位（含財政部門）都要大力加強高級會計人才隊伍建設力度，從整體上提高會計管理水平，更好地為社會經濟建設服務。

（二）加強監管。財政部門、審計機關、各行業主管局均應認真、及時履行監管職能。

財政作為會計主管部門，應嚴格按照《會計法》第三十二條的要求以合適的監督方式及時對各單位法定事項實施監督。在各被檢查單位違規之初就能及時發現其不規范的會計行為并要求其整改。檢查、批評、處罰不是財政監督的全部內容，業務指導是財政干部對各預算單位應盡的基本義務之一。發現各預算單位會計人員做得不合規或不會做，財政干部要耐心對其進行政策宣傳、講解以及準則解讀與指導。關鍵的實務操作可以現場手把手地教對方至弄懂、弄通，弄明白為止。財政干部要牢固樹立“預算單位出現嚴重違規違法行為、財政是有責任的”管理意識。

如前述問題部分所列預算單位 “財務分析整體水平低”的現象，財政部門一定要引起高度的重視。

財務分析是一項法定的基礎性工作，在現場了解時，很多單位反映 “財政沒要求我們交報表”、“沒有寫財務情況說明書”等等。財務報告尚未定期提供，財務分析工作的開展情況和質量就更可想而知了。預算單位財務分析工作呈現如此整體低水平狀態，財政應深思。明確要求各預算單位嚴格按《財務規則》規定定期開展財務分析，并適時對單位給予有效的業務指導。這是財政針對預算單位“財務分析整體水平低”的現象施行的具體辦法。

（三）加大處罰力度。財政部門、審計機關在規定職權范圍內，應依法對違法行為作出處理、處罰決定，真正做到“執法必嚴、違法必究”，讓“重檢查、輕處罰、難處分”的局面從根本上得到扭轉。

如前述問題部分所列 “違規發放津補貼、違規大額開支學習考察費”等現象，目前相關管理規定均很齊全，如：《事業單位財務規則》、《株洲市市直機關規范公務員津貼補貼實施辦法》等對相關審批程序、開支范圍及標準均有明確規定；另如國家監察部、人力資源和社會保障部、財政部、審計署第31號令《違規發放津貼補貼行為處分規定》自2013年8月1日起亦開始施行；《關于把“小金庫”專項治理納入黨的群眾路線教育實踐活動的通知》（湘紀發[2013]16號）對財政監督的工作方式也賦予了調研、暗訪、突擊檢查等新的內容。面對這些剛性強的規章、規定，財政監督部門要充分利用起來，真正做到“嚴查嚴處”,有效遏制經濟違規、違法行為的發生。

（四）充分利用檢查結論。財政監督檢查的結果應充分地利用起來。這里主要談談在財政內部的運用。財政監督與分配兩職能應緊密結合，再具體點講，監督是為了更科學地分配。檢查報告出具后，可與相關支出科室共享信息、相互交流。若涉及到了處理處罰，尤其涉及到預算執行等方面的違規問題應及時將處理處罰決定書送達預算、相關支出科室等部門，以便這些部門及時掌握單位的預算執行動態監控信息。科學利用、科學管理，讓監督的服務作用得以充分發揮。

（五）《中華人民共和國會計法》亟待修訂。現行《中華人民共和國會計法》自2000年7月1日開始施行。歷時14年，部分內容急待完善。如：部分常見違法會計核算行為在現行《會計法》缺乏相應處罰條款，這給違法主體留下了回旋空間。現行法律、法規亟待修訂、完善，以滿足和適應經濟發展的需要。■

全國人民代表大會常務委員會.2000.中華人民共和國會計法［Z］。