科研事業單位預算管理存在的問題及改進建議

●高 輝

一、科研事業單位預算管理現狀

（一）預算編制方面

1、預算編制范圍不全面。預算沒有全面反映所在單位的收入和支出。以收入預算為例，科研事業單位預算收入應包括政府補助收入、上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位上交收入和其他收入。但實際工作中，多數科研事業單位在編制收入預算時,不切實際地調增了對國家財政補助資金的預期，基本不含或故意壓低事業收入、經營收入和其他收入預算，導致預算編制范圍不全面，預算決算數據結構和數額差異巨大。

2、預算編制程序不規范,代編預算問題十分突出。多數單位基本上只執行了預算“一上”程序，在財政部下達預算“一下”控制數后，部分科研事業單位的上級部門代下屬單位編制“二上”預算上報財政部?！耙簧稀鳖A算中,個別單位甚至只上報基本支出，項目支出全部由上級部門代編上報。

3、預算編制依據不正確。多數單位依據上級部門的通知填列財政撥付的在職人員和離退休人員費用，其中在職人員、離退休人員的年人均定額標準都沒有超過2萬元。這種支出定額標準無法真實反映科研事業單位人員費用的實際情況，預算管理目標難以實現。

4、預算編制方法不科學。預算編制隨意性大，多數單位采取“以支定收”的方法編制預算，既無法正確反映單位的現實需求，也沒有充分考慮財政保障能力，失去了預算的控制和約束作用，影響了預算績效考核工作順利開展和有效實施。由于事業收入和經營收入無法精確估計，各單位在編制預算時，將支出預算數扣減事業收入和經營收入初步估計數后的差額全部填列為財政撥款收入。

（二）預算執行方面

1、預算對人員費用、公用經費等基本支出喪失約束力。由于財政保障標準偏低，多數單位通過擠占科研經費解決人員費用和公用經費不足的問題，這已成為我國科研體系的“頑疾”。一些單位在不同預算科目間隨意調節、平衡，預算編制和預算執行“兩張皮”，預算約束性不高。

2、預算對科學研究的保障作用無法體現。調查發現，科研事業單位決算列入的科學研究項目資金中，用于基本建設項目和條件保障建設項目的資金比例過大。這種本末倒置的科研資金分配和使用現實，值得引起高度重視。

3、同等規模科研事業單位間收入差距巨大。近年來，部分科研事業單位蓬勃發展，但同時，更多的科研事業單位因為專業限制、得不到國家相關政策支持等原因,業務出現萎縮。以事業編制接近、在職人員相當的兩家研究所為例，效益好的研究所人均年收入是效益不好的研究所人均年收入的2.5倍。

（三）預算監督方面

按照誰付費誰監管的原則，科研事業單位主要接受來自于上級集團公司、上級主管部門的價格審核、科研經費專項審計和科研專項資金審計。對財政資金使用情況、資產保值增值情況、財會制度執行情況、結余資金和國有權益管理等，中央財政僅利用單位上報的預算和決算報告等資料了解相關情況，財政部作為預算管理部門的審核和監督職能未得到有效發揮。對科研事業單位而言，以預算管理、資產監督為主要內容的全面外部監管工作亟待加強。

二、存在問題的原因分析

綜上所述，各科研事業單位及其上級部門編制的預算，僅在形式上滿足了預算管理的要求，預算數據既不真實也不完整，預算管理工作已經失去實質意義。究其原因，有歷史形成的體制機制引發的“后遺癥”，也有管理跟不上形勢發展造成的制度缺陷，長期與短期的因素交織重疊、錯綜復雜，科研事業單位預算管理改革迫在眉睫。

（一）不適宜的體制機制是影響和制約科研事業單位發展的根本原因

計劃經濟時期，每一家科研事業單位均有其特定的任務使命、研究方向和專業技術力量配備，可以說國家配置的資源也造成了其研究方向和任務分工上的局限性。隨著我國戰略重點的調整，重點發展的科研機構得到了政策強有力的支持，研制任務十分飽滿，應對市場選擇的能力明顯增強。但同時，未列入國家戰略發展重點的科研事業單位則出現業務萎縮，基本不具備自我調整和自主發展的能力，出現了強者恒強、弱者萎縮的分化局面。調研中發現，雖然財政部門對于這些困難的科研事業單位加大了資金投入力度，但仍然無法緩解這些單位的窘迫困境。

（二）不完善的管理制度是影響和制約科研事業單位發展的現實短板

現實存在的制度缺陷以及管理缺位仍然成為制約科研事業單位健康發展的“絆腳石”。一是預算科目設置不合理。如在科學技術（科目編碼206）類下設款和項，其中03款01項的名稱為應用研究——行政運行，03款03項的名稱為應用研究——高技術研究。這就為部分單位在科學技術支出中，列支房屋建筑物、專用設備等資本類支出提供了空間。二是定額標準不合理。如截至目前，財政對科研事業單位在職人員、離退休人員定額標準定得比較低。導致一些單位在編制預算時，刻意壓低人員工資薪酬預算數額，并對其他項目的預算進行人為的調整，最終影響預算的真實性和可靠性。三是預算編制程序不合理。多數單位沒有執行“兩上兩下”的預算管理流程，上級單位為所屬單位代編預算的現象普遍存在，預算編制缺乏嚴肅性和科學性。四是預算編制方法不科學、不精細，預算編制范圍不完整。

（三）不科學的監督機制是影響和制約科研事業單位發展的外部因素

對于科研事業單位而言，其上級集團公司、上級主管部門與其利益攸關，依靠這些部門監督，效果自然十分有限。財政部門僅依據科研單位的主管部門及其相關單位反映的信息制定政策，必然存在偏差和遺漏，應加強預算編制和執行的監督和管理，確保財政資金規范有效使用。

三、完善科研事業單位預算管理的政策建議

（一）加快科研事業單位的分類改革

當前情況下，解決制約科研事業單位預算管理的體制機制問題是根本對策，要在充分做好“頂層設計”的前提下，適時推動科研事業單位分類改革。應將主要從事應用開發的科研機構推向市場，保留從事公益性研究開發的科研機構。這樣不但能夠減輕財政負擔，提高財政對保留的科研事業單位的保障能力，同時也能夠有效解決長期制約科研事業單位改革發展的體制機制問題。改革進行過程中，財政部門應充分發揮財政在配置資源、調節收入、促進發展方面的職能作用，建立起科研事業單位高效、節約的保障機制。

（二）進一步建立健全企業事業單位預算管理制度

一是對現行的科研事業單位財務制度、會計制度等規章制度進行修訂完善?，F行的相關規章制度制訂時間較早，雖然部分規章制度又通過陸續發布的補充規定予以完善，但整體看已經落后于科研事業單位的工作實際。二是從預算編制流程、編制依據、編制方法、預算科目設置等方面，進一步細化完善預算管理制度，提高預算編制的科學性。同時，在預算執行、調整、考核方面，嚴格要求，提高預算的嚴肅性和約束力。

（三）加大對事業單位預算管理工作的監督檢查

建議切實加強對科研事業單位預算編制執行規范、有效的監督檢查，確保預、決算反映的信息真實、完整，促進財政對科研事業單位預算管理機制的不斷完善。一是監督預算編制。緊密結合預算“二上二下”編制程序開展監督。具體而言，在預算“一上”流程中，監督的重點應當放在核實編制的依據上，確保預算數據真實可信。在預算“二上”流程中，要督促科研事業單位完成“二上”工作，同時要重點關注對“一上”數據的調整原因，確保預算編制質量。二是監督預算執行。結合預算和決算情況，對科研事業單位預算執行情況進行全方位監管，保障重點科研項目順利實施；對擠占、挪用項目資金等財政違法行為進行及時查處，確保財政資金規范、安全、有效使用；對人員經費等支出定額標準進行調研分析，及時提出調整建議，避免預算編制與預算執行“兩張皮”現象發生，提高預算的合理性。三是監督資產使用效率。在全面掌握科研事業單位資產占有和使用情況的基礎上，嚴格控制非科研用資產的比例規模。督促科研事業單位加強科研設施和設備的維護管理，提高使用效率，減少重復購置、避免資金浪費。重點要對科研事業單位資產處置情況開展監督檢查，防止出現國有資產流失等問題。