全面領會十八屆三中全會精神深入思考專員辦會計監督工作轉型

●張玉敏

黨的十八屆三中全會明確提出“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。處理好政府和市場的關系，就是要使市場發揮更大的作用，政府要簡政放權，同時加強市場監管。財政部是全國會計工作的主管部門，理應進一步發揮好對各類市場主體的會計監督職責。專員辦作為財政部派出機構，如何發揮好財政部賦予的會計監督職能、更好地服務地方經濟發展是擺在我們面前的一個緊要課題。

2009年以來，財政部大力拓展會計監督內涵，強化監督手段，授權專員辦對證券資格事務所開展 “點對點”行政監督，采取從事務所和企業“雙向延伸”的檢查方法，組織各地專員辦開展聯合聯動的檢查，會計監督工作取得了驕人的成果。然而，在新的形勢下，會計監督在工作領域和監督手段上仍然面臨盲區、弱點，需要我們與時俱進、高位思考、科學謀劃，在專員辦工作轉型的框架下，進一步拓展領域，強化手段，探索建立重點企業綜合監管制度，實現專員辦會計監督工作科學轉型。

一、新形勢下必須強化財政會計監督

（一）企業會計信息失真問題仍未得到有效遏制

經濟越發展，會計越重要。會計信息是社會經濟有效運行的重要基礎,而真實性是對會計信息質量最基本的要求。近年來，我國雖采取多種措施深度治理企業會計信息失真，但是收效有限。以上市公司、國有企業為代表的大中型企業，仍然存在為上市“圈錢”和完成“上級考核”等不同目的的會計造假現象，2013年的創業板上市公司萬福生科因財務造假被勒令停牌并接受證監會調查就是一個鮮活的例證。而國內不計其數的中小企業更是亂象叢生，為達到向銀行貸款、少納稅款等目的，同時向有關部門出具多套虛假會計報表。種種亂象，造成資本市場病態百出，國有資產流失嚴重，社會交易費用高昂,不但影響會計信息使用者的正確決策,進而在宏觀上影響了國民經濟的有序運行和健康發展。

（二）政府監督不到位、社會審計監督乏力

從政府監督情況看，目前對企業會計進行監督的政府部門主要有“三會”、國資委、審計署以及財政部門等，其監督重點各有側重，國資部門代表國家作為出資人代表，更多的是對國企的一種“內部管理”；審計和財政監督部門對企業實行的是以檢查為主要手段的事后監督；“三會”針對企業實行的是一種分類分業務監督。以證監會為例，每年有大批的IPO企業等候“過會”，而在其嚴格的篩選制度下，仍然出現了萬福生科、云南綠大地等等這些漏網之魚，不禁發人深省，引人深思。從社會審計監督情況看，由于會計師事務所治理結構不健全以及收費低、惡性競爭等整體環境的影響，其對于企業的審計監督依然處于弱勢地位。從我辦近年來對證券資格事務所的監督情況看，事務所為了生存對企業的會計造假采取回避、默認的情況依然大量存在。

（三）專員辦會計監督手段單一

為加強預算管理，自2012年開始，財政部授權專員辦對中央基層預算單位開展綜合財政監管全面推開，形成了專員辦以中央財政收入、支出監管為核心，以預算單位綜合監管和對企業會計監督為主要內容的工作格局。然而，截至目前，專員辦開展的會計監督和金融監管僅僅是停留在事后監督的層面，會計監督始終跳不出就“檢查”論“檢查”的圈子，對企業缺乏持續的事前、事中監督。

為進一步規范企業行為，整肅市場經濟秩序，實現經濟持續健康穩定發展，提升財政部門會計監督的主體地位，需要我們統籌規劃、抓住重點，建立以上市公司、國有企業和金融機構為重點的企業綜合監管制度。

二、探索建立重點企業綜合監管制度

（一）綜合監管的對象和范圍

改變過去“打一槍換個地方”的分散式事后監督，將包括上市公司、國有大中型企業和金融機構在內的重點企業納入財政綜合監管范圍，開展以事前事中監督為主、事后檢查為輔的全過程會計綜合監管。

（二）綜合監管的主要內容

綜合監管應充分體現財政會計監督特色，以評價企業內部控制為主要抓手，以監督企業會計核算、財務管理為核心，重點關注企業遵守、落實財稅法律法規和財稅政策、國有資本經營預算和財政性資金使用情況，以提高企業財務管理和經營管理水平為最終目的。具體包括：一是根據財政部等5部委關于加強企業內部控制規范體系建設的要求，開展對企業內控建設運行情況的綜合評價，同時也對出具內控審計報告的會計師事務所的執業質量進行再監督。二是建立包括企業基本情況、重要財務指標等情況在內的重點企業數據庫，對企業的會計信息質量進行持續動態監控和重點監督。三是對企業的國有資本經營預算執行以及企業申請、使用財政性資金情況進行監督。四是配合國家宏觀調控和重大財稅政策的實施開展調查研究。

（三）開展綜合監管的方式方法

重點企業綜合監管可采取日常監管和專項檢查兩種方式開展。日常監管主要通過建立企業重要信息數據庫和資料報備、重點約談、上門走訪和日常核查等方式，與重點企業建立日常工作制度。專項檢查可在日常監管掌握具體情況的基礎上，按照財政部統一安排對企業開展重點專項檢查；同時專員辦也可根據日常監管情況自行開展專項檢查。

開展重點企業綜合監管工作是完善專員辦會計監督職能的一個重大選擇。為穩妥起見，可參照對預算單位綜合監管的工作經驗，選擇部分專員辦對駐地上市公司進行先期試點，在試點的基礎上，總結經驗并逐步擴大到全國專員辦。