對“一把手”的監督為何成為薄弱環節

●喬新生

中共中央紀律檢查委員會研究室負責人接受《人民日報》采訪強調，在所有受到紀律處分的黨政機關縣處級以上干部中，“一把手”的比例占總數三分之一以上，在廳局級以上干部中“一把手”的比例更高。這說明對“一把手”的制約和監督仍然是一個薄弱環節。正因為如此，中共中央十八屆三中全會決定強調，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。

在如何加強對“一把手”監督的問題上，這位負責人提出從以下幾個方面入手：一是規范主要領導干部的職責權限，按照集體領導、分工負責原則進行分工，按照決策、執行、監督要求分解權力；二是健全施政行為公開制度，推進主要領導干部權力公開透明運行試點；三是探索完善主要領導向黨委或者紀律檢查委員會述職述廉，以及上級單位或者紀律檢查委員會常委成員同下級主要領導干部談話制度；四是加強巡視制度；五是加強行政監察和審計監督；六是健全群眾監督、輿論監督、法律監督機制；七是堅決查辦在主要領導干部中發生的腐敗案件。坦率地說，上述這些制度都是我國反腐倡廉常用的制度。但是，這些制度之所以沒有發揮應有的作用，根本原因就在于，缺乏明確的制度支撐。

當前我國黨政機關的“一把手”主要是由上級任命，他們對上級機關負責，而不需要對本級機關和群眾負責。正因為如此，對黨政機關“一把手”的所有監督難落到實處。從制度建設的角度來看，黨政機關“一把手”的權力不夠清晰規范，也使其在行使權力的過程中，易出現濫用權力的現象。

部分學者認為，應當強調集體領導，在黨政機關的內部形成監督機制，以此來約束黨政 “一把手”的行為。不過，在筆者看來，首長負責制是現代民主政治的常態，也是各國提高行政效率的基本制度設計。如果強調集體領導，而沒有充分發揮黨政機關“一把手”的主觀能動性，那么，在決策的過程中就會出現集體決策腐敗問題。事實上，許多地方的腐敗都是由集體決策形成的。由于集體決策強調的是風險共擔，因此，黨政機關決策或者決策執行出現問題的時候，所有參與決策的黨政官員為了保護自己的利益，都會選擇回避矛盾或者掩蓋問題。集體決策不能提高決策的效率，當然也無法解決集體腐敗的問題。要想解決“對‘一把手’監督的問題”，必須首先明確首長負責制，讓“一把手”的權力和義務通過法律表現出來，因為只有這樣才能判斷黨政“一把手”的行為是否屬于濫用權力行為。

很遺憾的是，目前我們現行法律中沒有規定黨政“一把手”權利義務和職責的法律規范。我國現行的各級政府組織法關于政府機關首長行政權力的規定非常籠統，在職責不明確的情況下，規范黨政機關“一把手”法律責任的制度，就變成了無源之水，無本之木。

筆者的觀點是，要想真正解決“一把手”不受約束的問題，必須從制度建設入手，明確黨政機關“一把手”的法律責任。全國人大常委會應當盡快考慮將黨政機關的“一把手”納入法律調整的范圍，通過制定具有可操作性的法律規范，使黨政機關首長在決策和決策實施的過程中有法可依。筆者不贊成集體領導制度的擴大化，因為集體領導雖然可以在一定程度上實現集體監督，但是，如果集體領導是建立在責任匱乏基礎之上，那么，集體領導很可能會變成集體推卸責任。改變當前這種對“一把手”監督不力的現狀，必須完善我國法律規范，把黨政機關“一把手”的各項職責通過法律的形式表現出來。因為只有這樣，才能更好地接受公眾的監督，也只有這樣，才能把反腐倡廉的工作真正落到實處。

強化黨政機關“一把手”的法律責任，是我國反腐倡廉工作的重要抓手，也是我國反腐敗制度建設的重要切入點。筆者建議全國人大常委會抓緊研究制定相關的法律制度，讓黨政機關的“一把手”在法律的框架內依法開展工作。沒有明確的法律制度，沒有明確的法律責任，那么，對黨政機關“一把手”的監督也就成為紙上談兵。在反腐倡廉的過程中，黨政機關“一把手”負有特殊的責任；在廉政制度建設的過程中，加強對“一把手”監督的制度建設也應該成為重中之重。