對政府土地出讓金管理工作的思考

●倪 武

對政府土地出讓金管理工作的思考

●倪 武

近期，財政部駐安徽專員辦在對安徽省X市所屬XX區(qū)開展財政稅收會計政策執(zhí)行情況檢查時發(fā)現(xiàn)，為招商引資，基層政府變相返還土地出讓金現(xiàn)象突出，造成地方政府財力流失，擾亂市場經(jīng)濟秩序，亟待規(guī)范和完善。

一、土地出讓金使用管理中存在的主要問題

具體包括五方面：一是土地出讓金返還率高。2012-2013年，該園區(qū)土地出讓金返還金額占土地出讓成交總價的87.33%。二是土地出讓金返還名目多。其中以企業(yè)基礎設施建設費的名目向全部繳納土地出讓金的企業(yè)返還，占全部返還金額的87.29%。此外，還有以企業(yè)技改升級補助資金、以高技術產(chǎn)業(yè)化資金等名目進行返還。三是土地出讓金返還實行“一企一策”。招商企業(yè)雖然按土地招拍掛價格全額支付土地出讓金，但實際取得土地出讓價格根據(jù)企業(yè)規(guī)模、投資額等不同情況在投資協(xié)議中早已確定，差價部分由地方政府進行返還。四是土地出讓保證金繳納方式多。投資協(xié)議簽訂后，招商企業(yè)一般先向園區(qū)繳納一定金額的土地保證金，既有按土地招拍掛價格繳納的，也有按投資協(xié)議約定價繳納的，甚至還有不繳納的。

二、土地出讓金返還的主要原因

一是虛增財政收支。一方面企業(yè)通過繳納土地出讓金增加政府性基金預算收入，另一方面政府以征地和拆遷補償支出等名義補助基層政府財政部門，再以各種名義變相返還給企業(yè)，造成財政收支數(shù)據(jù)不實。二是有損土地交易公平。園區(qū)土地雖經(jīng)招拍掛出讓，但企業(yè)取得土地的實際成本是按投資協(xié)議確定的價格，實質是設置條件的定向招商，使土地招拍掛失去了應有的作用。三是加重地方政府財政負擔。由于園區(qū)開發(fā)、基礎設施及配套設施建設需要政府先期巨大的投入，而資金主要通過融資平臺借款，歸還主要來源于土地出讓金的收益，但土地出讓收益又基本都返還給企業(yè)，政府往往是賠本賺吆喝，不少基層政府因此背上了沉重的債務包袱，財政潛在風險大。四是加大銀行放貸風險。招商企業(yè)通常以公開招拍掛的土地使用權向銀行抵押借款，一旦發(fā)生違約，進一步加大銀行借款風險，進而引發(fā)金融風險。五是為權力尋租提供空間。由于土地出讓的決策過程不透明，出讓權和地價確定權往往多集中在個別領導手中，投資者為了取得低地價，千方百計拉攏決策者，投其所好，近年來在土地出讓問題上的腐敗案件屢見不鮮，也成為滋生腐敗的溫床。

三、完善土地出讓金管理的建議

一是嚴格實行“先收儲、再建設，后出讓”的土地招拍掛制度。在土地未公開出讓前，各級園區(qū)一律不得允許企業(yè)在土地上“先建設、再出讓”行為的發(fā)生。

二是縣市級政府每月公開土地出讓金收支情況，細化到具體企業(yè)，接受社會監(jiān)督。土地招拍掛出讓后，政府財政部門和國土資源部門應及時將土地出讓金收繳入庫，同時嚴格按照新修訂的《中華人民共和國預算法》及其實施細則的規(guī)定支出，除了接受同級人大、審計監(jiān)督外，還需向社會定期公開，接受監(jiān)督。

三是人大機關加強對土地出讓行為監(jiān)督，嚴肅懲處違規(guī)行為。在招標、拍賣與掛牌交易土地的流程中，從宗地價格的評估到開發(fā)商資質的審查以及后期的評標開標均應設立監(jiān)察機制。人大機關要加強對政府土地出讓行為的監(jiān)督，對每宗低于評估價出讓的土地要求政府說明理由，登記備案；對圈而不用土地行為的，尤其是要加強對出讓程序、地價確定以及實施優(yōu)惠措施的監(jiān)督。要嚴格按照法律法規(guī)該收回的收回，該督促開工的，促其早日開工；對低價取得土地使用權轉手高價轉讓或利用土地抵押騙取國有資產(chǎn)的要依法嚴肅查處。

四是對企業(yè)招商引資的獎勵和補助政策由政府招商部門統(tǒng)一向社會公開。在招商引資中，政府給予企業(yè)的獎勵和補助政策應符合國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域優(yōu)惠政策，改暗貼為統(tǒng)一明補，兌現(xiàn)招商政策時，由政府招商部門審核發(fā)放，定期向社會公開，接受社會監(jiān)督。

（作者單位：財政部駐安徽專員辦）