全景綜合型財政支出監督模式的實踐探索
——以貴州省為例

●王韜

全景綜合型財政支出監督模式的實踐探索
——以貴州省為例

●王韜

一、現行監督模式不適應實踐發展需要之處

（一）監督力量方面

貴州省是西部地區轉移支付大省，中央財政對貴州省轉移支付逐年增加。根據省財政決算報告，貴州省2011年、2012年一般預算財政支出分別比2010年增加36.58%和67.54%，至2012年增加到2752.90億元。其中來源于中央各項補助，各年占比64.07%、67.23%、60.95%，至2012年達到1677.86億元。監督任務越來越重、人少事多矛盾越來越突出。

（二）理念方面

財政支出資金“重分配、輕管理，重支出、輕績效”思想仍較突出，結轉結余資金數量較大，資金使用效益亟待提高。

（三）監督成效方面

開展監督檢查部門越來越多、頻率越來越高，但前查后犯、累查累犯，違規違紀違法問題時有發生，尚未形成有效的財政支出資金全過程長效監督機制。

（四）監督方法方面

目前比較常用的單項檢查型監督重在查問題、追責任，缺乏從全部門、全區域財政政策執行情況的把握了解、乃至現行政策本身的制度性思考，對存在問題的看法、產生問題的原因分析、所提政策建議的前瞻性、針對性、可操作性，有視野不開闊、探究不深入、站位不夠高的遺憾。

二、“全景綜合型”財政監督模式主要內容

財政部駐貴州專員辦在履行中央財政支出監管實踐中感到，目前單項檢查型監督模式已經不適應監督實踐發展需要。近幾年該辦主動創新財政監督方法，轉變監督方式，大力探索“全景綜合型”財政監督模式，并在實踐中取得較好成效。其主要做法體現為“五個注重”：

（一）注重全方位監督

監督對象的選擇上，力求了解把握一個區域、一個部門、一個類別中央和地方財政支出資金全貌，做到“橫向到邊”。既要關注具體部門和單位支出資金使用的真實性、合規性、有效性，更要從全局視野來檢查分析其內控制度健全性、資金使用績效性、政策目標顯著性，以促進預算不夠完整、執行效率不高、資金使用效率低下、資產閑置浪費等問題的解決。

（二）注重全過程監督

監督過程的把握上，力爭了解把握財政支出專項資金流程和項目實施各環節，做到“縱向到底”。強調重點關注“資金流”即資金申報批復、分配下達、撥付使用、審核兌現等資金流動全過程，“程序流”即立項申報、批復下達、變更調整等批復環節，證照許可、招標投標、合同簽訂等項目建設環節，既排查反映某個或某類項目在資金流程和實施過程各關鍵“節點”可能存在的違規違紀問題，又歸納揭示一個區域或部門存在的共性問題。

（三）注重監督效應擴展

監督成效的擴展上，力促地方政府及其上級主管部門引起重視，做到“罰促并舉”。強調既要嚴肅處罰、問責重大違規違紀行為，更要督促有關部門和單位舉一反三，對沒有觸及的地方自行開展督導檢查，盡可能放大檢查調研的震動效應、警示效應和規范效應。

（四）注重促進機制建設

監督目標的取向上，努力打造財政支出資金監督長效機制，做到“規范監督”與“合力監督”。強調既要注重總結經驗，結合貴州實際形成規范完善的制度措施，促進財政支出監督的科學化、規范化、制度化，更要注重與省級相關主管部門聯合聯動、形成監管合力，共同發揮監管作用，提高財政資金使用效益。

（五）注重反映政策不足

監督重點的聚焦上，針對現行政策存在的不完善、有缺漏的之處，做到“下情上達”。強調努力貫徹“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”精神實質，既要查錯糾偏、規范管理，更要充分關注因客觀情況發生變化、個別政策覆蓋遺漏導致的“政策失靈”問題，以期監督成果能為決策部門提供參考，創造公平發展機會，讓發展成果更多更公平惠及所有人群、所有經濟成分、所有區域。

三、“全景綜合型”財政監督模式的實踐效果

“五個注重”監督方式有機融合的“全景綜合型”財政監督模式在實踐中取得明顯效果。主要體現在：

（一）發現的問題代表性強

2013年，該辦開展某縣區中央轉移支付資金調查，單位范圍涉及分配使用中央財政資金的財政、民政、農業等13個部門以及部分鄉鎮和企事業單位，涵蓋近100個項目和中央下達資金總額的60%。發現項目資金申報分配、使用撥付、會計核算、賬戶管理、項目建設等方面存在的大量問題，尤其是項目沉淀資金占年度項目預算指標比例超過80%，金額3億元并比較全面客觀深入分析產生原因，為督促財政資金使用績效打下堅實基礎。近幾年該辦開展多項支出檢查，發現違規違紀問題金額動輒數億元。

（二）處理處罰警示規范效應明顯

該辦處理處罰敢動真格，查處多件違法違紀案例，近幾年來僅支出監督被采納建議追究責任人44人，其中給予責任人黨紀政紀處分39人，移送司法機關5人，充分發揮財政監督的震懾警示作用。通過對某縣區中央轉移支付資金調查結果向有關部門通報與聯合聯動，促使其上級部門在市州區域內對其他縣市開展全面自查，查出較多普遍性問題；通過與省級有關部門協作指導，督促一個涉及金額近億元長達十年未能發揮效益的項目已經進入實質操作階段，數個項目較長時間沒有得到解決的程序性問題得到推進，規范效應十分明顯。

（三）長效機制建設明顯加快

近幾年，該辦通過總結提煉，將日常監督中行之有效的做法形成規范制度，并與主管部門聯合規范，涉及新農合、廉租住房保障、“兩館”免費開放等專項支出資金。2013年，該辦創新廉租住房保障、城市棚戶區改造專項資金申報審核方法，完善申報機制、建立通報制度、掛鉤資金分配，采取與省財政廳、住建廳三家聯合會審方式，力量互相整合、質量共同把關、審核全面覆蓋，實地審核和非現場審核結果基本一致，達到了審核質量和效率“雙提升”的預期效果。

（四）改革完善政策力度加大

通過關注政策實施過程中實際效果，發現了一些在政策制度層面需要改革完善的問題。例如，鄉鎮非農人群未能享受廉租住房保障租賃補貼問題，城市棚戶區改造延伸到鄉鎮問題，國家級與地方級公益林管護補助補償標準（前者中央補助15元/畝，后者地方補助5元/畝）不一、實施矛盾較大問題，民辦中小學缺乏中央財政投入機制問題，提出應體現財政再分配公平性原則，從有利于改善民生角度，做到實事求是把握，并形成信息材料向財政部呼吁改革完善,爭取從政策頂層設計層面解決問題。■

財政部駐貴州專員辦）