對財政體制“事權與支出責任相適應”原則的幾點思考

●于樹一

在黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革進行總體部署之后，財政作為國家治理的基礎和重要支柱而成為全面深化改革的突破口，表現為《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）被率先通過并將付諸實施。深化財稅體制改革的目標是建立現代財政制度，而現代財政制度是由預算管理制度、稅收制度、事權與支出責任相適應的財政體制所共同構成，其核心是通過提供公共服務發揮出財政稅收在優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安方面的職能。

然而，任何一級政府都不可能獨立承擔提供全部公共服務的任務，每一項公共服務應由哪一級政府來提供，是必須首先解決的關鍵問題，這就要處理好各級政府間財政關系。隨著改革一步步地探索，我國處理政府間財政關系的基本原則也從“事權與財權相統一”到“財力與事權相匹配”，再到“事權與支出責任相適應”，一步步地落到更具可操作性的層面。如何將我國政府間財政關系調整為事權與支出責任相適應？需要思考并解決如下幾個問題。

一、為什么要求事權與支出責任相適應

從理論上講，公共財政的收支原則是“以支定收”。因為支出體現了對財政資金的需求，而收入則反映著財政資金的籌集，有效率的財政收支原則應該首先確定資金需求，然后才去考慮如何籌集資金的問題。正因如此，分級財政體制的核心要求才確定為：以事權為基礎劃分各級財政的收支范圍以及管理權限，事權劃分與支出范圍相一致并和財力相適應。

而在現實中，我國1994年的分稅制改革在重新劃分收入之前，并沒有對事權和支出責任進行重新劃分，才會出現此后一系列的政府與市場的邊界不清晰、各級財政事權錯配或重復的問題，也就不可避免地產生財政支出責任錯配，進而影響到我國公共服務的供給，甚至影響到經濟社會發展的質量和速度。這也是為什么我們做不到“財力與事權相匹配”，更做不到“事權與財權相統一”的原因，只有補上明確事權劃分并以此合理劃分各級政府的支出責任這一課，才能為財力和財權的配置找到科學依據，才能最終理順政府間財政關系。

二、如何科學劃分事權

各級財政的支出責任由本級財政的事權決定，事權劃分不合理，支出責任的劃分也會不合理，財力配置更是“無本之木”。簡單地說，事權代表著財政活動的范圍和方向，明確事權有三層意思：一是財政該做什么和不該做什么；二是中央和各級地方財政分別該做什么和不該做什么；三是財政部門以外的其他政府部門該做什么和不該做什么。

因為財政收支是政府活動的條件，財政該做什么和不該做什么體現的是政府和市場的關系問題。財政資金是有限的，政府如果在市場競爭領域活動，做了不該做的事，不但會干擾市場，更會在民生領域投入不足，真正該做的事不是做不了，就是做不好。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了政府的職責和作用主要是：保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。也就是說，市場在資源配置中起決定性作用是大前提，政府活動的宗旨是為市場服務，財政只為政府應盡的職責提供保障。

中央和各級地方財政該做什么和不該做什么實際上是解決具體的財政職能由哪級財政履行最為合適的問題。早在1968年奧茨就研究了財政職能在中央和地方政府間最優劃分的問題。他認為，經濟穩定與發展職能應由中央承擔，因為周期性波動是全國性的；收入分配職能也應由中央財政承擔，因為區域的開放性和經濟主體的流動性使得地方財政的收入分配能力弱化；資源配置職能則應由地方財政承擔，因為地方政府更便于了解公共需求，并便于對公共項目實施有效管理。這對我國中央和地方政府之間財政支出責任的劃分具有重要的指導意義。

在《建立現代財政制度》一文中，財政部部長樓繼偉明確了中央與地方事權劃分的幾個重點：一是將關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央；二是將具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務作為中央與地方共同事權；三是將地域信息性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務下放給地方。并提出了配置事權的三大原則，即外部性、信息處理復雜性和激勵相容。

在此基礎上，可以進一步明確各級財政事權的劃分原則：根據公共服務的層次性進行中央和地方事權劃分，考慮各級政府的財政支出能力差異、公共服務本身具有的層次性、地方公共服務可能產生的外部性、交易費用節約、規模經濟等方面省以下基本公共服務財政支出責任來進行劃分。

財政部門以外的其他政府部門該做什么和不該做什么體現的是財政部門和非財政部門之間的關系問題。目前，我國很多政府部門擁有財政事權，存在著同一事權在部門間交叉、重疊、缺位等現象，支出責任歸屬很難界定，加之監管不力，同一件事由不同部門重復投入財政專項資金的情況時有發生。同時，相關法律法規對各級教育、農業、水利、廉租房等方面的財政支出規模或增速與GDP 或財政收入的規模或增速掛鉤，這類法定支出制度的背后也大多是部門利益在發揮作用，造成財政資金的供需之間難以實現平衡，未將財政資金用到最有效率的地方，而在實踐中也很難真正實現。非財政部門擁有財政事權的另一個結果是“跑部錢進”地爭取專項轉移支付，而各部門的決策大多是站在部門利益之上，而非財政資金總體的安全高效之上，最終結果是財政資金的效率損失。

事實上，財政事權本應由財政部門主導，在我國的現實條件下，解決上述問題需分步走。在近期，先將具有交叉、重疊、缺位等問題的財政事權統一整合到財政部門，以對涉及不同部門的同一財政事權進行通盤把握；在中長期，逐漸將整合的范圍擴大到所有財政事權，最終形成由財政部門主導財政事權的局面。同時，逐漸改革某項事業支出與GDP 或財政收入的規模或增速掛鉤的模式，在部門預算和績效評價的基礎上，實現財政資金分配的供需平衡。

三、如何劃分支出責任與事權相適應

支出責任與事權并不是一一對應的關系，以中央和地方的事權和支出責任為例，除了有中央承擔支出責任的中央事權和地方承擔支出責任的地方事權外，還有委托地方承擔支出責任的中央事權、地方無力承擔而由中央承擔支出責任的地方事權、中央與地方的共同事權。省及以下各級地方政府之間的事權和支出責任也存在著類似的情況。在這樣的現實條件下，就要通過劃定支出責任承擔比例和轉移支付等方式，調整支出責任使之與事權相適應。

由于《決定》和《總體方案》均強調“保持現有中央和地方財力格局總體穩定”，那么解決目前中央和地方事權與支出責任不相適應問題，其方法只能是從事權劃分和轉移支付上做文章。

在事權劃分上，擴大中央事權、減少地方事權。對以前不當下移的事權、新增事權、地方效率不高的事權劃歸中央（新增事權可根據其性質通過轉移支付由地方承擔支出責任）。對于中央委托事權盡量上收中央，其中，中央效率不高、地方效率更高的中央事權仍可委托地方承擔支出責任，但需中央全額撥付專項轉移支付資金且不要求地方配套資金。對于地方無力承擔而由中央承擔支出責任的地方事權，根據地方財力情況，中央給予轉移支付支持，并根據財力情況要求地方配套資金。對于中央與地方的共同事權，根據各自受益情況確定各自承擔支出責任的比例。只有做到事權與支出責任相適應，并以法律形式明確，才能從根本上解決“上級點菜、下級埋單”的問題。

在轉移支付上，除了上述在事權劃分過程中所涉及的事項外，還需重視結構調整。在理順事權和支出責任之后，中央已經不再需要通過設立大量專項轉移支付來補充地方承擔中央事權支出責任的財力了，這是進行擴大一般性轉移支付、減少專項轉移支付的結構調整最佳時機。同時，以因素法來測算轉移支付，要求對因素的選擇更為全面，尤其是考慮特殊因素，最大程度地降低因素選擇的主觀性。在時機成熟的時候，取消稅收返還政策，并探索建立政府間的橫向轉移支付制度。此外，還需探索建立專項轉移支付項目的績效評價制度，尤其重視事前績效評價，對低效、無效的項目不予立項。

除了上述三個問題之外，在事權與支出責任相適應的前提下，如何激發中央和地方兩個積極性，也是一個值得思考的問題。中央和地方的積極性取決于各自的財力及財政支出自由度，因為每一級政府的每一項支出責任都需要相應的財力進行匹配。所以，在調整事權與支出責任相適應之后，要從滿足支出責任的財力角度出發，對各級財政予以財力配置。在保持現有中央和地方財力格局總體穩定的要求下，一個可行的思路是擴大一般性轉移支付、減少專項轉移支付以提高地方政府的財政支出自由度。另一個可行的思路是賦予省級政府發債權，建立地方稅體系并賦予省級政府在稅基、稅率等方面的稅收立法權，但前提是按照中央和地方的事權、支出責任調整辦法，保證地方各級政府的事權與支出責任相適應，并建立縣鄉基本財力保障機制。

通過以上制度性安排，我國各級政府的財政能力將顯著增強，這有利于實現全面深化改革的總目標，推進國家治理體系和治理能力現代化。■