關于構建合理的地方稅體系的探討

王高峰

一、當前我國地方稅體系存在的主要問題

（一）高度集權的管理模式不利于調動地方政府的積極性

《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。”根據這一規定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權、地方稅收法規制定權、解釋權、稅目稅率調整權以及減免稅權等都要集中在中央。高度集權的稅權管理模式不利于各地充分利用各地千差萬別的情況發掘稅源，不利于發揮地方政府的積極性、主動性調控經濟和發展生產。

（二）主體稅種的缺位導致地方政府難以獲取與其支出責任匹配的稅收來源

按照分稅制改革的有關規定，地方稅雖然數量不少，但都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營業稅一直是地方稅收重要來源之一，隨著“營改增”的全面鋪開，改成共享的增值稅后（目前采取國稅代征后全部返還地方的權宜之計），必將對地方稅收入產生重要影響。總之，地方稅體系單薄，收支矛盾突出，在無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權限和收費規模來保證政府職能的實現。

（三）地方稅法制建設進展緩慢，不適應經濟發展的需要

部分社會功能較強且適宜地方經濟發展的稅種，如環境保護稅、社會保障稅、遺產和贈與稅等遲遲未能出臺，直接造成了地方稅收體制的不健全和地方稅收結構的缺損，也弱化了地方稅體系的社會功能。部分稅種滯后，如1986年制定的房產稅暫行條例和1988年制定的印花稅暫行條例，隨著經濟、社會的發展，有關政策規定明顯已落后于當前形勢，使其調節作用幾乎消失。土地增值稅計算復雜，有關政策不明確，納稅人和征稅機關往往存在爭議。

二、地方稅體系構建的國際經驗

（一）稅權管理模式

世界各國的稅權劃分大致可分為三種類型：

一是地方分權型，即各項稅權分別由中央和地方行使，互不交叉和干擾，稅權在各級政府之間的分布較為分散，如美國、德國是典型的地方分權型國家。美國聯邦、州、地方均有其獨立的稅收體系，并擁有相應的稅收立法權和征管權，但州和地方的稅權受上位法律的監督和制約，當課稅不適當時，聯邦法院有權做停征判決。此外，層次高的政府對下層政府稅收活動實施各種管制：通常各州通過稅率和稅額的限制來實現對地方的管制，如限定最高稅率，限定稅額增幅等。德國地方政府擁有收益權和征稅權，地方政府可在聯邦政府規定的稅率范圍內確定地方稅稅率。聯邦與地方政府的共享稅必須經地方政府同意才允許改變。

二是中央集權型，是指各項稅權高度集中于中央，地方只有很小的稅權，法國是這種類型的典型代表。法國政府分中央、省和市鎮三級，稅收立法權和征管權都相對集中于中央。中央稅和地方稅立法權及主要政策均有中央政府統一制定，地方僅享有一定的地方稅稅率調整權和稅收減免權。1982年法國通過《權力下放法案》，將印花稅等地方稅種下放，使地方的稅收權有了一定程度的提高。2003年修改憲法，直接對地方政府的稅收立法權做出了規定，從而地方政府的稅收立法權有了憲法依據。

三是適度分權型，這種稅權劃分模式綜合了前兩種類型的特點，中央和地方均享有一定的稅收立法權，但中央對地方稅收立法權的具體行使有一定的限制，日本是這種類型的典型代表。日本政府包括中央、都道府縣和市町村三級，中央和地方政府的職責劃分和財政支出范圍比較明確，中央稅和地方稅原則上都是有日本國會統一制定法律，地方稅相對穩定，不能任意變化。地方政府經過中央批準，可以決定征收和停征某些稅種。但地方政府只能在地方稅法列舉的范圍內自行立法征稅，若超出范圍，須經地方議會討論通過并報中央批準，否則中央有權予以否決，一定程度上限制了地方政府的稅權。

（二）稅制結構和地方稅主體稅種選擇

各國往往根據本國稅種設立的情況、稅源的分布及地域特點、地方政府的需要等因素，選擇不同的稅種作為地方稅的主體稅。美國實施徹底的分稅制，沒有設置共享稅，但各級政府可就同一稅源征稅，如聯邦、州、地方三級政府同時征收個人所得稅、公司所得稅、社會保障稅等，分別以個人所得稅、銷售稅、財產稅作為自己的主體稅種，收入來源較為穩定。法國分設中央稅、地方稅兩大體系，不設共享稅。稅源小的劃為地方稅，如行業稅、居住稅、房屋建筑土地稅等。地方稅收僅占15%左右，不足部分由中央財政予以補助。德國聯邦、州及地方政府均有自成體系的稅收制度和主體稅種，如州政府以銷售稅、總收入稅為主體稅種，地方政府已財產稅為主體稅種。稅種劃分為共享稅和專享稅，以共享稅為主，專享稅為輔。日本稅種劃分為國稅、都道府稅和市町村稅，各級政府都以兩個稅種為主體稅種。中央稅和地方稅由國會負責劃分。地方稅劃分的原則是以事權劃分為基礎，以受益原則為依據。國稅以個人所得稅和法人所得稅為主體稅種，都道府稅以居民稅和事業稅為主體稅種，而市町村稅以居民稅和固定資產稅為主體稅種，這些稅種都是一些收入穩定、受外在因素影響較小的稅種。

三、完善我國地方稅體系的建議

（一）合理明確地劃分事權，授予地方適當的稅收管理權

在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權和支出責任。借鑒國際經驗，結合現實國情，在明確政府事權和支出責任的基礎上，確定各級政府間的稅權劃分：繼續保持中央對稅權的主導地位，適度放寬地方稅權。可適當下放給省級政府的稅權包括：全國統一開征但區域性特征明顯的地方稅種，如城鎮土地使用權、土地增值稅、資源稅等具體實施辦法制定、稅目稅率調整、減免等權限可在中央規定的范圍內授予省級人大行使；分布零散、征管成本高或極具地方特色的地方稅種如契稅、煙葉稅等，其立法權、征管權和稅收政策制定權全部授權省級人大，由省級人大確定或調整后報全國人大常委會備案。

（二）加快稅費改革進程，培育地方主體稅種

加快財稅改革步伐，一是將消費稅改在消費環節征收，收入劃為地方稅；二是加快房地產稅立法，對與房地產開發、交易與持有環節的相關稅費進行梳理完善，適當減輕建設、交易環節的稅費負擔，提高保有環節的稅收；三是加快資源稅改革，重點推進煤炭等重要礦產品資源稅從價計征改革，適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準，進一步發揮稅收對資源的調節作用；四是改革個人所得稅制度，實行分類與綜合相結合的個人所得稅模式，采取實質措施，提高收入項目綜合計征的程度，促進個人所得稅征收的合理性；五是推動環境保護費改稅，將現行排污收費改為環境保護稅，稅率設計要綜合考慮現行排污費收費標準、實際治理成本、環境損害成本和收費實際情況等因素。

在增加稅源的基礎上，各地選擇地方主體稅種應遵循如下原則：稅基廣泛、稅源豐富穩定、稅收規模較大；具有適度彈性；體現受益原則；征管效率高。據此，地方政府可因地制宜地考慮將消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅、環境保護稅等作為主體稅種組合的選擇，發揮其在區域范圍的宏觀調控作用。

（三）健全地方稅收法律體系，提高依法治稅的水平

盡快對現行地方稅收法律法規進行梳理，對符合經濟發展需要的地方稅法規，盡快完善并提交人大或人大常委會審批使之上升為法律，對不符合經濟發展需求的應立即修訂完善或廢止。在合理劃分稅權基礎上，以法律的形式保障地方稅權，并提高各地方稅立法層次，從而實現依法治稅的目的。

［1］索一冉.《國外地方稅體系建設的經驗及對我國的啟示》[J].《山西財政稅務專科學校學報》2013年4月第15卷第2期

［2］財政部財政科學研究所課題組.《國外地方稅收制度研究及借鑒》[J].《地方財政研究》2012年第9期

［3］李升.《地方稅體系：理論依據、現狀分析、完善思路》[J].《財貿經濟》2012年第6期

［4］涂龍力.《“321”框架下重構地方稅體系的基本思路》.中國財稅法治網（www.chinataxlaw.org）2013年10月17日

［5］湯貢亮.《借鑒國際經驗完善我國地方稅制》[N].《中國稅務報》2009年7月1日