有序推進新型城鎮化的現實困境及對策研究

◎ 劉慶斌

黨的十八大報告提出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，促進“四化”同步發展。而新型城鎮化是新型工業化、信息化、農業現代化發展的核心動力，是推動我國經濟社會持續發展的巨大引擎，是全面建成小康社會的重要抓手。當前我國正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化快速發展的關鍵時期，必須深刻認識新型城鎮化對我國經濟社會發展的重大意義，牢牢把握新型城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判新型城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對推進新型城鎮化面臨的新挑戰。

一、當前影響和制約新型城鎮化發展的現實問題

城鎮化是伴隨工業化發展、非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是社會發展的必經階段，是社會進步的必然趨勢。在現有體制機制下推進新型城鎮化，必然會受到戶籍制度、就業、住房、土地等因素的影響和制約，認真分析研究這些因素和問題，是當前各級推進新型城鎮化面臨的重要課題。

（一）戶籍制度改革問題。戶籍制度是造成我國城鄉二元結構的根本性制度，長期以來由于這一根本性制度的存在，導致從總體上將農村農民與城市市民分離開來，并由此附加了不同的身份功能，城市市民享受良好的社會保障、醫療保險、勞動就業、子女教育、住房保障，而進城農民則在某種程度上遭受城市社會的排斥，使得他們在政治、經濟、教育、文化、社保等方面的權利不平等和缺失，造成在維權、子女教育等方面一系列“瓶頸”問題。近年來雖然我國大量農民實現了地域轉移和職業轉換，但大都沒有實現身份功能的轉換，沒有實現農民身份功能轉換的城鎮化，實際上就是“半城鎮化”，而造成這一問題的根本性制度障礙就是戶籍制度。為此，黨的十八大報告明確提出，要加快戶籍制度改革，健全城鄉發展一體化體制機制。黨的十八屆三中全會也再次提出，要創新人口管理，加快戶籍制度改革，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。2014年7月30日，國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），又明確指出將取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益。至此，戶籍制度改革開始進入組織實施階段。但是中央政策的善意如何轉化為民眾的福祉，并切實推動新型城鎮化的健康發展，仍有許多難點需要克服，仍有諸多問題需要解決。一個首要的問題就是取消農業戶口與非農業戶口之分后，如何真正打通城鄉二元結構，實現基本公共服務均等化，考驗著各級政府的智慧和執行力。一旦推進遲緩，或者難以落實，必將損害黨和政府的權威和公信力。就當前而言，吸附在戶籍之上的諸多福利，如教育、就業、醫療、養老、住房保障等基本公共服務的差異，如何才能徹底消除，實現權利上的真正公平，進城農民在農村的合法權益如何才能得到有效保障等等，都是戶籍制度改革過程中亟需解決和落實的現實問題。

（二）進城農民住房問題。住房是決定著一個人或一個家庭在一個地方能否居住、生活和工作的重要載體。農民只有在城市里解決了住房問題，才能真正變為市民，相反如果在城市里住無所居，農民進城就成為一句空話。目前我國統計數字表明，城鎮常住人口已經超過了農村常住人口，但實際上城鎮常住人口中仍有相當多的人在城市里沒有固定的居住場所，居住不固定而且條件差，因此在很多方面沒有真正融入城市體制和城市生活。特別是多數城市對進城農民還沒有提供與城市戶籍居民同等的住房安全保障，政府統籌建設的廉租房、經濟適用房等住房保障政策還沒有覆蓋到全體進城農民，而且在城市拆遷過程中，也沒有考慮到進城農民的居住穩定問題，使他們在城市拆遷和重建中經常受到驅趕。所有這些，都直接影響到新型城鎮化發展的進程，影響到新型城鎮化發展的質量和水平。可以說，解決進城農民的城市住房問題是推進新型城鎮化的必要條件。

（三）進城農民就業問題。農民工是個差異化很大的群體，有些只是短期在城市里靈活就業，有些則長期居住在城市里并有相對固定的工作，還有一些則生在城市、長在城市，屬于“新生代”農民工。而這些差異化的群體最終能否市民化，關鍵是他們在城市里有沒有穩定的就業保障和收入來源。進城農民轉為市民后，只有擁有了穩定的就業或者職業，才能有穩定的收入來源，才能在城市社會中建立起正常的關系，成為真正的市民。但在現實中，由于歷史等多方面的原因，農民文化水平不高，城市就業技能偏低、領域偏窄，在很大程度上影響和制約了進城農民的就業穩定性和收入增長預期；現有法律雖然將進城農民和城鎮居民作為同等的勞動主體看待，但現實中仍面臨著地方政府、企業以及其他制度的相應制掣，比如同工不同酬、工資拖欠等問題仍普遍存在，進城農民的合法權益還沒有得到充分保障。正因為如此，才導致了進城農民就業的不穩定性和收入的不確定性，使農民工成為流動大軍。在某種程度上說，進城農民的就業保障問題是推進新型城鎮化的首要問題。

（四）城鎮承載能力問題。由于城鄉二元結構的原因，多年來絕大多數進城農民沒有享受到與城市戶籍居民同等的政治、經濟、文化等方面的平等權利，使得許多城市特別是農民工較多的城市承載能力打了折扣，同時也使一些與城市承載力相關的問題沒有完全反映出來。但要加快推進新型城鎮化，用政策鼓勵和引導更多的農民進城轉化為市民，就必須把提高城市承載能力問題提到重要議事日程，如果進城農民超過了城市的承載能力，特別是超出了城市所提供的就業極限，一些進城農民就會進退兩難，不僅生活可能無保障，而且還可能帶來新的社會問題。目前有相當多的城市管理服務水平不高，“城市病”日益突出，交通擁堵問題嚴重，污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，“城中村”和城鄉結合部等外來人口集聚區人居環境較差等等，都是城市承載能力不足的表現，必須著力解決。

（五）土地征用和利益分配問題。推進新型城鎮化離不開、也繞不過土地，土地問題始終是城鎮化發展的焦點和難點。近年來，由于我國城鎮化的快速發展，導致用地需求矛盾加劇；與此同時一些地方也暴露出諸多土地問題，對我國經濟、社會、政治等方面產生了較深的負面影響。一是與城鎮化相配套的工業化用地快速增加。一方面大量國有企業、外資企業、民營企業的發展擴張，加大了工業用地需求；另一方面第三產業特別是生產性服務業迅速發展，致使建設用地需求增加。二是與城鎮化、工業化相配套的基礎設施建設、公共事業建設用地明顯增加。隨著工商企業的發展、城鎮規模的擴張，滿足經濟社會進步和人們生活水平需求，與之相配套的基礎設施建設、公共事業建設步伐明顯加快，帶動相應建設用地需求增加。三是農民轉移進城后所需要的住宅建設用地不斷增加。城鎮化的過程實際上是農村人口向城鎮轉移的過程，這些新轉移進城人口必然會給房地產市場不斷帶來住房需求。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》）明確指出，到2020年，努力實現一億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。假設人均住房面積為30平方米，那么人口轉移將帶來住房需求量30億平方米，而建設30億平方米的城市住房必然需要大量的住宅建設用地。四是農民土地征收和轉讓問題明顯增多。一方面隨著城鎮化的發展，城鎮郊區土地將被大量征用，必然涉及到被征地農民的補償和安置問題；另一方面隨著大量農民轉移進城，其在農村的土地承包經營權需要流轉，亟須建立農村土地流轉市場和保護農民土地權益的體制機制。五是快速城鎮化過程中不斷誘發值得重視的土地問題。如一些城市無節制地向外擴張，過分追求寬馬路、大廣場，過分追求建成區面積，新城區、開發區和工業園區隨意設定，占地面積過大，人口密度偏低；一些地方把精力用在經營城鎮土地上，過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用；一些地方政府熱衷于加快征地、出讓土地，獲取豐厚的土地財政收入，卻忽略了征地應有的法律程序和應當承擔的社會責任，特別是“以租代征”問題突出；農村人口快速非農化，造成“人地分離”、土地撂荒、閑置，導致越來越多的“空心化”村莊出現；農村住宅“建新不拆舊”、耕地侵占和環境污染問題日益凸顯等等。所有這些，都正在制約著新型城鎮化的持續發展。

二、新形勢下有序推進新型城鎮化的對策研究

當前我國城鎮化已進入加速發展時期，但人口城鎮化滯后于土地城鎮化、戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化的問題依然突出。要實現有質量、可持續的新型城鎮化，就必須針對當前存在的問題，研究制定針對性措施，并認真抓好落實。

（一）盡快把符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，并實現基本公共服務全覆蓋。城鎮化的核心是以人為本，城鎮化水平和質量提高的重要標志是讓更多的進城農民真正全面融入城市，享受現代化生活方式，實現全面發展。但由于城鄉二元結構與城市內部二元結構的存在，導致大量進城農民不能全面融入城市，人戶分離、公共服務分享的不平等問題突出，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化的剪刀差、城市居民的生活差距越來越大。要破解“兩個二元結構”，就必須加快推進戶籍制度改革。而在戶籍制度改革方面，《規劃》和《意見》都提出，以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬～100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬～300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口 300萬～500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。這是我國新型城鎮化發展戰略需要堅持的基本思路，也為進城農民落戶城鎮提供了重要指向。當前，一方面按照《規劃》和《意見》要求，首先全面放開建制鎮和小城市落戶限制，促使農民盡快實現就近轉移；其次立足中等城市實際，有序放開農民工的落戶限制；再是通過積分制等辦法，合理確定大城市的落戶條件，盡快把符合條件的進城農民轉為市民；另一方面盡快剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉差別權益，讓落戶城鎮的農民享受與城市戶籍居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務和權益保護，如教育和培訓權利、醫療衛生權利、社會保障權利、居住權利等，從根本上保障進城農民在城鎮的生存和發展權利。這主要體現在：既要統籌兼顧當地城鄉居民權益，又要統籌兼顧原戶籍居民與新進城居民的權益，消除對新進城居民的體制歧視和不公平，實現市民與農民、本地居民與外來居民的身份平等、機會平等和權利平等；既要打破身份界限，建立城鎮居民平等的體制機制，實現和保障新進城居民在就業、教育、衛生、居住、社會保障等方面的平等權利，又要實現和保障新進城居民在城市公共事務中的知情、參與、表達和監督等方面的平等權利。各級政府都要從經濟社會發展的戰略高度，從實現中華民族偉大復興中國夢的歷史高度，進一步細化不同類型城鎮落戶的條件和政策，加快弱化“城鄉二元結構”的功能，盡快拆除制約進城農民市民化的最大體制障礙，實行以居住地為依據的城鄉統一的居民戶口登記制度，尤其要穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，保障進城農民享有城鎮基本公共服務。一是完善公共就業服務體系，加強技能培訓和職業教育，提升進城農民的就業能力和就業質量，確保基本就業服務均等化。二是堅持教育優先發展，加大基礎教育尤其是農村基礎教育投入，逐步實現城鄉教育資源配置均等化。三是建立覆蓋城鄉居民的基本衛生制度，完善農村醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務機構，實現基層醫療衛生服務網絡全覆蓋。四是提高進城農民參加城鎮養老和醫療保險比重，把進城落戶農民完全納入城鎮社保體系。五是繼續完善社會保障體系，完善城鄉社會保險制度之間的銜接政策，實現養老和醫療保險在城鄉之間、地區之間順暢轉移接續。總之，就是通過建立城鄉一體化的基本公共服務制度，健全促進區域基本公共服務均等化的體制機制，促進公共服務資源均衡配置，縮小基本公共服務水平差距，最終達到消除戶口待遇差別的目標。

（二）加快推進城鎮住房保障體系建設，保證進城農民“居住有其房”。要讓更多的農民轉移進城，就必須從根本上解決和改善農民工在城鎮的居住條件問題，保證“居住有其房”。《規劃》提出，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。這些政策措施都很有針對性，關鍵在于落實。當前，應盡快建立起多層次的城鎮住房保障體系：一是加快促進農村住房市場的培育和發展，通過深化農村產權制度改革，為農民創造更多的財富，使轉移進城農民能夠將農村財富轉移到城鎮，減輕他們市民化后的購房負擔。二是加快建立與進城農民經濟狀況相適應的城鎮住房供應模式，確保把有穩定職業并在城鎮工作一定年限的農民工納入到城鎮住房保障范圍，讓他們在最短時間內能夠購買起住房或租住較舒適的房子。三是不斷提高農民工的薪金水平，增強他們在城鎮購買和租賃住房的經濟能力。四是積極探索建立符合農民工實際需求的住房公積金制度。

（三）全面提高城鎮就業創業保障水平，使具有勞動能力者實現更高質量的就業。就業創業保障是推進新型城鎮化的重要基礎。進城農民市民化不是簡單地落戶于城鎮，更重要的是確保他們落戶城鎮后有就業保障，通過改變他們的就業和收入結構，使之參與到創造城鎮經濟并分享城鎮發展的現代生活中，并讓他們真正獲得在城鎮新環境下的生存和發展能力。在某種程度上，新型城鎮化首先是就業的城鎮化。因此，必須突出就業導向，全面提高城鎮的就業創業保障水平，牢牢堅持產業為基、就業為本、生計為先的基本原則，以城鎮集聚的產業規模和提供的就業崗位來決定農業轉移人口向城鎮轉移的進程。一是地方政府應結合實際制定出臺經濟發展激勵政策，大力發展產業經濟，不斷增加城鎮工業、新興產業、現代服務業等就業崗位，保證進城農民市民化后能夠實現更高質量的就業。二是通過加強技能培訓和職業教育等方式，進一步提高進城農民的自身素質，不斷提高他們在城鎮的就業競爭力和就業質量。三是充分發揮政府公共財政的作用，積極為進城農民中的困難家庭、特殊家庭購買公益性就業崗位，確保這些家庭能夠有人就業，有基本穩定的生活經濟來源。四是盡快把進城農民納入所落戶城鎮的公共就業創業服務體系，建立與所在城鎮戶籍居民統一、平等競爭的勞動力市場，共享公共就業創業服務。

（四）進一步提高城鎮經濟社會承載能力，增強對人口集聚的支撐能力。中國社科院公布的測算結果顯示，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。照此標準，轉移一億農民需要至少13萬億元的公共資金投入，不包括生活質量提高和物價變動等的累積性因素。推進新型城鎮化，需要城鎮有可持續的產業支撐和強有力的財政支持。但也要清醒地認識到，提高城鎮的產業持續發展力和財政支撐力，要有一個過程，這就要求各級政府既要著眼當前，又要謀劃長遠；既要突出重點，又要統籌兼顧。一是調整優化城鎮產業布局和結構，促進城鎮經濟加快轉型升級，努力改善營商環境，增強經濟發展活力，提高社會經濟總量，增強城鎮財政支撐能力。二是抓好產業發展，強化產業就業支撐。一方面大力發展生態工業，加快提高工業水平，提高就業保障能力；另一方面整合提升服務業，做大做強旅游、物流、文化等產業，不斷擴大城鎮就業容量。三是加強市政公用設施和公共服務設施建設，增加基本公共服務供給，增強對人口集聚和服務的支撐能力。尤其要根據人口增長趨勢和空間分布，統籌建設學校、醫療衛生、文化設施、體育場所等公共服務設施，完善基本公共服務體系，提升基本公共服務水平。四是全面落實進城農民市民化后的各項社會保障措施。盡快建立健全覆蓋進城農民的社會保障體系，努力實現義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等基本公共服務全覆蓋，使他們真正享有“屬地福利”待遇，盡快融入城鎮生活。五是建立縣（市）、鄉（鎮）政府財權和事權相統一的保障機制。改革財政管理體制，加大國家財政轉移力度，保障基層政府能夠履行基本的行政管理職能，特別是要在建立基本公共服務體系方面能夠有足夠的財力保障。六是創新城鎮生態環境制度。基于提高資源環境承載能力，加快產業轉型升級，提高資源利用效率，大幅度降低能源消耗和二氧化碳排放強度，減少主要污染物排放總量，不斷擴大森林、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量，積極建設完整的生態基礎設施，增強抵御和防范自然災害的能力。

（五）建立完善城鄉土地征用保障機制，最大限度地保護農民土地權益。土地是我國城鎮化發展的核心，也是推進新型城鎮化的關鍵。必須高度重視新型城鎮化發展中的土地問題，積極探索土地改革的新思路、新辦法，同步推進征地、節約集約用地和農村土地產權制度改革，努力建立新型城鎮化土地、人口、產業協同機制，切實保障農民土地權益。一是提高建設用地集約化程度。要按照“嚴守底線、調整結構、深化改革”的思路，在控制建設用地增量、盤活存量、把握流量上狠下功夫，將新增建設用地與存量用地的開發利用水平相掛鉤，強化城鎮土地投資強度和用地進度“雙約束”，積極探索閑置低效用地開發與再配置的新途徑，實現在存量土地挖潛中求增量，在提升土地效率中優結構的戰略目標。嚴格土地用途管制制度。探索建立以用途管制、權益管理為基礎、覆蓋地上地下空間的國土空間規劃體系，劃定基本農田邊界線、城鄉建設用地邊界線和生態紅線，建立土地用途轉用許可的規劃管理新模式。優化城鎮用地結構。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。嚴格控制新建各類新城新區，嚴格制止大廣場、大馬路等土地浪費現象。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地等農業空間。盤活城鎮存量用地。通過立體開發、復合利用、循環利用等方式，鼓勵開發利用城鎮地上地下空間，加快推進城中村、舊廠房等的改造，積極支持和推動城鎮低效用地再開發，盤活城鎮存量建設用地。充分發揮市場配置土地資源的決定性作用。在土地權屬明確的基礎上，進一步賦予農村集體建設用地出讓、租賃、入股的土地使用權能，通過與國有土地使用權取得、流轉、使用相一致的方式，推動農村集體土地無障礙地進入城鄉統一土地市場流轉，實現農村集體土地與國有土地同權同價。以整治“空心村”、根治“鄉村病”倒逼土地制度改革，破解農村人地分離、村莊空廢與污染難題。積極探索“城中村”土地轉換用途以后的增值收益分配模式，建立完善農村土地使用權股份化與經營專業化模式。二是嚴格界定公益用地范圍。抓緊完善相關法律法規，滿足城鎮化進程中保障農民土地權益的法律需求。亟需用法律的形式界定哪些為公共利益，哪些項目屬于公益性用地范圍，哪些屬于非公共利益范圍。制定“公共利益征地負面清單”，通過列舉并公開不屬于公共利益用地的清單，使之成為各級政府加強土地管理的依據。在土地征收時嚴格“公共利益用途”審核，從法律層面對各種土地征收行為進行限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實際上用于營利性目的的土地。三是加快推進征地制度改革。加快推進農村土地確權登記，給農民發放土地使用證書，明確農民土地產權，防止因產權不明晰而致使農民土地權益受損。建立土地征收聽證制度，為利益相關方搭建表達利益訴求的平臺，賦予農民充分的知情權、參與權、談判權。大幅度提高對農村土地轉為商業用途的補償標準，不管是公益性用途還是非公益性用途，只要是將農村土地轉為建設用地，相關補償都應與該土地的商業價值相符。建立多區域、多用途征地價值補償評估體系，健全被征地農民土地發展權益轉換保障機制、土地征用增值收益分配機制，保障土地民生、保護農民權益，國家、集體、個人利益協調同步增長。四是最大限度保護農民土地權益。推進新型城鎮化，決不能以犧牲農民利益為代價，更不能以公共利益之名低價征收農民土地。在尊重農民意愿、保護農民利益的基礎上，積極推進農村土地流轉，讓農戶擁有的土地承包經營權和宅基地用益物權資產化。延長農村土地使用權的期限，使自動續期合法化，并明確禁止任何一級政府和集體組織在承包期內對農民承包地進行重新分配和調整。在法律賦予農民宅基地用益物權的同時，應考慮賦予農民宅基地“收益權”。建立健全失地農民保障制度，創新農村土地“功能性替代”機制，將完全失地或部分隱性失地的農民全部納入城鎮最低生活保障體系，確保農民失去土地而不失去其生存和發展能力，真正讓失地農民當期有保障、未來可持續、預期穩定，讓失地農民共享工業化與城鎮化發展成果。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)[N].人民日報，2013,11,16.

[2]劉慶斌.推進新型城鎮化應該解決的幾個問題[J].中共銀川市委黨校學報,2013(3):17-20.

[3]中共中央,國務院.國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)[N].人民日報,，2014,3,17.

[4]國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見[N].人民日報,2014,7,31.

[5]劉慶斌.推進農業轉移人口市民化的著力點[N].學習時報,2014,4,28.