基于風險管理的國有資本經營預算制度的思考

吳 猛

為完善社會主義市場經濟體制，集中解決國有企業發展中的體制性、機制性問題，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，我國在建立健全國有資本經營預算制度方面進行了一系列的探索和創新性實踐。黨的十六屆三中全會通過的《中國中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確要建立國有資本經營預算制度，北京、上海、深圳等地國資委隨后分別推出了地方的國有資本經營預算制度。2007年9月，國務院決定試行國有資本經營預算制度，并發布了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，要求中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施。《中華人民共和國企業國有資產法》自2009年5月1日起施行，從法律層面確立了國有資本預算的基本制度架構。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確指出：“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

面對市場競爭中的各類戰略風險、市場風險、運營風險、財務風險等，一些發達國家已建立了系統化、制度化、規范化的全面風險管理體系，并將其融入企業戰略制定、投融資決策、財務報告管理、內部審計體系建設之中，涵蓋了從公司法人治理結構安排，到各項業務運作流程和操作等各個層面。但我國企業風險意識不強，風險管理工作仍較為薄弱，中航油巨虧等重大風險事件時有發生，也阻礙了國有資本經營預算制度的進一步有效實施。為此，推進全面預算管理和全面風險管理，建立健全風險管理體系，加強國有資本預算組織、編制、執行、監督等環節的內部控制，提升可持續發展能力，成為當前深化國有資產管理、推進國有經濟布局和結構戰略性調整的一項重要任務。

一、風險管理理論研究及實踐

（一）國外理論研究及實踐

作為企業的一種管理活動，風險管理起源于20世紀50年代的美國。隨著社會發展、經濟全球化及市場競爭的加劇，企業面臨越來越多、越來越嚴重的風險，進而推動了風險管理在世界范圍內的發展。20世紀70年代以后，美國、英國等國家先后頒布了風險管理體系框架或國家風險管理標準。1992年9月，COSO委員會發布了《內部控制——整體框架》，認為內部控制是指董事會、經理層和其他人員，為了實現經營的效率與效果、財務報告的可靠性、法律法規的遵循三類目標而提供合理保證的過程。然而，安然、世通等公司財務舞弊案集中暴露出美國公司在內部控制上存在的問題。為整頓上市公司秩序，美國國會于2002年8月出臺了《薩班斯——奧克斯利法案》，對美國1933年《證券法》和1934年《證券交易法》兩部證券法律作了修改和補充，闡釋和規定了管理層，董事會、內部審計和外部審計四個層面應發揮的作用，對會計行業的監督、審計獨立性、財務信息披露等做了新的規定，并設立了問責機制。COSO委員會則于2004年9月發布了《企業風險管理——整體框架》，認為企業風險管理是一個過程，它由一個主體的董事會、管理當局和其他人員實施，應用于戰略制定并貫穿于企業之中，旨在識別可能會影響主體的潛在事項，管理風險以使其在該主體的風險容量之內，并為主體目標的實現提供合理保證。全面風險管理將企業風險管理提升到企業發展戰略的高度，拓展了內部控制的內涵，深化了內部控制的目標，提出了風險組合與整體管理的觀念，要求企業從總體層面把握風險，統籌考慮風險應對對策，提高風險控制的效率和效果。

（二）國內理論研究及實踐

我國也在風險管理方面進行了積極的探索和實踐。巴塞爾委員會于2004年6月發布《巴塞爾新資本協議》后，我國在金融行業率先實施了全面風險管理。國資委于2006年6月發布了《中央企業全面風險管理指引》，全面推進了中央企業和地方國資委的風險管理實踐，為建立健全中央企業風險管理長效機制、促進企業穩步發展發揮了重要作用。

根據我國市場經濟發展要求，在系統借鑒發達市場經濟國家或地區相關規范及經驗的基礎上，財政部會同審計署、證監會、銀監會、保監會等部門分別于2008年、2010年發布了《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制配套指引》，構建了一套風險評估科學、控制措施得當的企業內部控制規范體系，并要求自2011年1月1日起在我國上市公司和大中型企業分步實施。《企業內部控制基本規范》及其配套指引，充分吸收了全面風險管理的理念和方法，強調企業要在了解內部環境的基礎上識別關鍵控制環節，提高風險管理意識，提升了上市公司和非上市大中型企業經營管理水平。

二、國有資本經營預算制度的內涵

國有資本經營是國有資本所有者為了實現國有資本保值增值、國民經濟結構優化和經濟穩定等目標，對國有資本進行籌集、投入、營運、組織收益與再投入的經濟活動。從經營活動的層次看，國有資本經營分為三個層次，第一層次是國有資產產權代表部門進行的國有資本經營活動，第二層次是國有資產經營公司的國有資本經營活動，第三層次是擁有國有資本的生產企業的國有資本經營活動。

國有資本經營預算是國家以所有者身份取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是以國有資本所有權為基本依據形成的政府分配行為。作為政府預算體系的重要組成部分，國有資本經營預算不僅是國有資本的收支計劃，還是國有資本管理、營運和監督的一項重要制度。

國有資本經營預算制度是規范國有資本經營預算編制行為的一系列法律、行政法規和規章的總稱，是一個全面、綜合、系統的制度框架，是由國有資本經營預算組織體系、編制體系、執行體系、監督體系和制度保障等構成的預算制度體系，也是我國完善國有企業收入分配制度、提高國有資本整體運作效率與經營效率水平、推進國有經濟布局和結構戰略性調整的預算控制制度。

三、風險管理與國有資本經營預算的融合

為提高企業經營管理水平和風險防范能力，近年來，國資委、國有資本營運機構、國有企業等積極組織推動全面預算管理工作，并按照全面預算的要求實施國有資本經營預算。而全面預算作為企業內部管理控制的一項工具和重要的風險控制措施，引導和規范企業全過程、各環節的風險管控，從而有效控制企業風險。我國國有資本經營預算的制定和實施過程，就是堅持戰略引領與價值導向，確保戰略落地，將風險可控前提下的企業價值最大化作為衡量資源配置效果的標準的過程，也是對所面臨的各種風險進行識別、預測、評估與控制的動態的過程。

目前，中央企業在實施全面風險管理的過程中，已較好地將風險管理和國有資本經營預算結合起來，把風險管理的各項要求融入了國有資本經營預算的編制、執行和考核等環節，進一步加強和完善了國有資產監管工作，有效規避了風險事項的發生。

四、構建基于風險管理的國有資本經營預算制度的思考

（一）建立健全國有資本經營預算及其風險管理的法律法規和配套政策

為確保國有資本經營預算的權威性、嚴肅性，加強國有資產運營中的風險控制，我國應進一步提升國有資本經營預算的法律地位，建立完善的融入風險管理的國有資本經營預算管理法律體系，強化人大對國有資本經營預算的執法監督權。為此，我國應在《預算法》等法律法規中充分吸收全面風險管理的理念和方法，補充、調整與國有資本經營預算及其風險管理的相關條款，修訂和完善現行《預算法實施條例》、《企業國有資產法》，制定《國有資本經營預算管理條例》等專項法律，促進國有經濟結構合理調整和資源優化配置，規范國有資本經營預算的編制、審批、執行、監督和評價等各個管理環節。同時，按照風險管理的要求完善國有資本經營預算管理相關配套政策，修訂企業國有產權、經營業績考核與薪酬管理等各項管理制度，明確與國有資本經營預算收益收繳相關的考核辦法，規范企業的分配政策，完善內部約束制度，建立健全國有資本經營預算監督機制。

（二）建立完整、科學的國有資本經營預算組織體系，加強對預算風險管理的組織領導

在國有資本經營預算組織體系框架內，國資委、國有資本營運機構、國有企業、財政部門、人大及政府審計部門應依據其職責，分別對國有資本預算的管理、編制、執行和監督進行有效的組織，形成各司其責、相互協調的國有資本經營預算組織體系的運行機制，加強全面預算管理各環節的風險管控，防范和化解組織架構設計和運行中的重要風險。

作為國有資本經營預算的組織主體，國資委、國有資本營運機構、國有企業應健全預算管理體制，按照全面系統、權責明確等原則加強全面預算工作的組織領導，設立預算管理委員會作為專門履行全面預算管理職責的決策機構，下設預算管理工作機構履行日常管理職責。國資委對國有企業的管理應以戰略管理為重點，并通過全面預算管理實現對國有資本經營的戰略控制，確保國有資本收益上繳的資金更多用于保障和改善民生。國有企業應按照不相容職務相互分離的原則細化各部門、各崗位在預算管理體系中的職責權限，明確預算編制、執行、分析、調整、考核各環節的授權批準制度與程序，建立分工明確、責任明晰、相互協同、高效配合的工作機制和責任機制，將國有資本經營預算納入全面風險管理工作中，并接受風險管理職能部門和內部審計部門的組織、協調、指導和監督。

（三）規范國有資本經營預算編制，在風險可控前提下對資源進行優化配置

國有資本經營預算編制要全面考慮到預算期內經濟政策、市場環境及國民經濟宏觀調控等多方面的影響，統籌兼顧國有資本經營的發展戰略、經營目標和國有企業自身發展，協調包括國資委、國有資本營運機構、國有企業三個層次在內的自上而下分解的預算目標，使之成為可操作性強、責任清晰的預算指標和預算標準，并作為領導班子績效考核的重要依據。

在國有資本經營預算具體編制中，首先，要充分調動各部門、單位的積極性，制定明確的戰略規劃，選擇確定主要預算目標并編制方案。其次，要對本年度國有資本經營預算執行情況進行總結、分析，對影響年度預算的相關因素進行深入調研和預測，測算財務資源的承受能力和重大支出的預期效益，確保將風險控制在與總體目標相適應并可承受的范圍內；再次，合理確定國有資本經營預算收入、支出以及投融資等，明確年度國有資本經營預算的各項指標，加強對關鍵指標預算控制，選擇或綜合運用固定預算、彈性預算、滾動預算等方法編制國有資本經營預算草案，并按照上下結合、分級編制、逐級匯總的程序對預算草案進行溝通、協調和審查。最后，預算管理委員會應對預算方案進行研究論證，并按要求報經審議批準后形成年度正式的國有資本經營預算。

（四）加強對國有資本經營預算執行的管理，將風險管理融入預算執行全過程

在國有資本經營預算批準下達后，國資委、國有資本營運機構、國有企業應將預算指標分解、落實到對應的層級、部門、環節或崗位，全面落實預算執行責任。因市場經營環境、監管政策發生重大差異等確需調整預算的，應履行嚴格的審批程序。加強國有資本經營預算收入、支出以及投融資等重大預算項目的內部控制，防范支付風險。建立涵蓋預算執行全部過程和各個環節的風險管理信息系統，實時反映預算執行中的重大風險，并及時對超過風險預警上限的重大風險實施信息報警。運用集體討論、專家咨詢等定性方法以及統計推論（如集中趨勢法）、計算機模擬（如蒙特卡羅分析法）等定量方法，對國有資本經營預算執行中的相關內部、外部初始信息進行風險評估，選擇風險承擔、風險規避等合適的風險管理策略。

建立國有資本經營預算執行情況分析制度，對國有資本經營預算執行差異、風險及其對預算目標的影響進行及時、科學的研究分析，形成預算差異分析報告，及時解決預算執行中存在的問題。加強審計委員會、內部審計部門在國有資本經營預算風險管理中的監督與評價。建立健全國有資本經營預算執行考核制度，制定科學的預算考核指標體系，確定各層次的績效考核指標，公開、公平、公正地實施預算考核。

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