如何準(zhǔn)確把握《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的要義

環(huán)境保護(hù)部生態(tài)司農(nóng)村處副處長 孔源

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，歷時十年，終于2013年11月11日，獲李克強(qiáng)總理簽署頒行。2014年1月1日，條例正式生效施行。它是中國第一部農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域國家級行政法規(guī)，中國第一部專門針對畜禽養(yǎng)殖污染防治的法規(guī)性文件，生態(tài)和農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域第二部國家級行政法規(guī)（第一部為1993年的《自然保護(hù)區(qū)條例》），是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的里程碑也是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)的重大進(jìn)展。得到了李克強(qiáng)總理的充分肯定，指出該條例是貫徹生態(tài)文明理念、以法制手段促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題非常好的制度探索，采用了少管制、促發(fā)展的全新思路，值得表揚(yáng)。

條例的主要內(nèi)容是，總則：立法目的，適用范圍，基本原則，監(jiān)管體制，責(zé)任主體和義務(wù)等；預(yù)防：畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、污染防治規(guī)劃、禁養(yǎng)區(qū)、項(xiàng)目環(huán)評、環(huán)保設(shè)施配套等；綜合利用與治理：途徑、推行種養(yǎng)結(jié)合、還田利用環(huán)保要求，綜合利用配套設(shè)施建設(shè)、廢棄物的收集貯存運(yùn)輸，排污要求，病害廢棄物處理，尸體的收集處理，排污備案、密集區(qū)域整治、整改的補(bǔ)償?shù)龋患畲胧涸O(shè)施建設(shè)的扶持、稅收、價格、支持發(fā)電和沼氣、有機(jī)肥的優(yōu)惠政策、環(huán)評費(fèi)補(bǔ)貼、尸體處理費(fèi)用的補(bǔ)貼，自愿減排及獎勵等；法律責(zé)任：瀆職、違反禁養(yǎng)、未依法環(huán)評、不配套設(shè)施、違法排污等；附則：場和小區(qū)產(chǎn)能規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，生效和實(shí)施。

條例的要義，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化和保障產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展；以綜合利用作為解決畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染問題的根本途徑；以加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管作為推動廢棄物綜合利用水平的重要手段。

一、以環(huán)境保護(hù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

1.我國畜牧業(yè)重要地位和作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)居民“菜籃子”的重要保障，農(nóng)民增收的主要途徑。

2.畜牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。肉類人均占有量超過世界平均水平，禽蛋人均占有量達(dá)到發(fā)到國家水平，規(guī)模化程度不斷提高（2012年，年出欄千頭生豬的產(chǎn)能占比27.3%；存欄萬只以上蛋雞占比31.9%；肉雞出欄10萬以上占比27.9%；奶牛存欄200頭以上占比32.3%。），產(chǎn)值2.7萬億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30.4%。

3.畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題的來源。畜禽糞便等廢棄物資源浪費(fèi)導(dǎo)致污染。2012年，我國規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖化學(xué)需氧量和氨氮排放量為1099萬噸和63萬噸，占當(dāng)年全國總排放量的45%和25%，占農(nóng)業(yè)源排污總量的95%和78%。漂流豬、排骨湯等事件發(fā)生。畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題不僅影響畜禽健康，也不時導(dǎo)致鄰里糾紛，影響產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展。

4.畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題原因。畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)快速增長，市場導(dǎo)向?yàn)橹鳎狈茖W(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)，增長方式粗放，布局不平衡，種養(yǎng)脫節(jié)。

5.值得注意的是畜禽養(yǎng)殖環(huán)境問題是畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。鄧小平曾說過：發(fā)展中的問題只有通過發(fā)展來解決。如何發(fā)展？按照生態(tài)文明的理念，科學(xué)發(fā)展，有序發(fā)展。

6.條例的措施。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制要考慮環(huán)境容量，科學(xué)確定種類、數(shù)量和布局。制定畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃銜接，確定目標(biāo)和任務(wù)。劃定“禁養(yǎng)區(qū)”。對符合環(huán)保要求的標(biāo)準(zhǔn)化場和小區(qū)用地予以支持。對環(huán)保設(shè)施建設(shè)予以資金扶持。對“自愿減排”設(shè)立協(xié)議獎勵機(jī)制。

二、將促進(jìn)畜禽糞便等廢棄物綜合利用作為解決污染問題根本途徑

1.有機(jī)肥利用水平低的主要原因。養(yǎng)殖業(yè)相對集中，布局不平衡，種養(yǎng)脫節(jié)，糞肥局部相對過剩；城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村青壯年勞力進(jìn)程打工，而有機(jī)肥施用相對需要更多的勞力投入；有機(jī)肥與化肥在政策層面的不平等……化肥長期享受各種補(bǔ)貼，《氮肥的真實(shí)成本》：每噸氮肥可獲得約160元的補(bǔ)貼；有機(jī)肥短期效果不如化肥——長期以來更多偏重于對產(chǎn)量的保障而忽視對品質(zhì)的要求；土地經(jīng)營管理模式。

2.可行性。我國的畜禽養(yǎng)殖量14億頭生豬當(dāng)量（動物單位）；我國的耕地數(shù)量18億畝；歐美發(fā)達(dá)國家一般采用的配套比例，如荷蘭：1畝地3頭豬；推算：我國的耕地消納能力不少于54億頭生豬當(dāng)量。此外，我國還有大量的林地、草地等，可以消納或者說需要有機(jī)質(zhì)養(yǎng)分。

中國傳統(tǒng)農(nóng)耕文化中樸素的農(nóng)業(yè)生態(tài)文明理念：“家”的含義：房子底下一頭豬。“二十畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”。富蘭克林·F·金博士，原美國農(nóng)業(yè)部土壤所所長，20世紀(jì)初，考察中國和日本、朝鮮等東亞國家農(nóng)作模式之后，1911年，寫出了《四千年的農(nóng)夫》一書：種養(yǎng)結(jié)合，有機(jī)質(zhì)還田，可持續(xù)的耕作方式。將畜禽糞便、污水作為污染物處理做到達(dá)標(biāo)排放不可行，一頭豬所產(chǎn)糞便污水的處理費(fèi)用在200元左右。“花錢燒資源”的愚蠢行為。

3.條例的措施。鼓勵糞肥還田等方式利用畜禽糞便。鼓勵和支持種養(yǎng)結(jié)合模式，促進(jìn)廢棄物就地就近利用。鼓勵支持綜合利用配套設(shè)施建設(shè)。資金補(bǔ)貼，用地用電扶持，稅收優(yōu)惠等。購買使用有機(jī)肥的，享受不低于國家關(guān)于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

愿景：讓畜禽糞便等廢棄物綜合利用成為一件有利可圖的活動，吸引更多的社會力量參與綜合利用，提高其利用水平，讓畜禽糞便等廢棄物發(fā)揮其作為資源的本來作用，從根本上消除由于資源浪費(fèi)導(dǎo)致的污染。

三、將加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管作為推動綜合利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段

1.長期以來，中國的環(huán)保側(cè)重于工業(yè)和城市，形成了比較完整的制度和監(jiān)管體系，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相對薄弱。資金和項(xiàng)目的投入偏重于工業(yè)和城市環(huán)保領(lǐng)域。畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管不到位，環(huán)評率低：三成左右。環(huán)評率低的一個重要原因，存在要價過高的情況。政府指導(dǎo)價不合理；有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)相對少（2012年數(shù)據(jù)：123家/1163家）；沒有畜禽養(yǎng)殖項(xiàng)目環(huán)評導(dǎo)則，工作量難以確定。設(shè)施配備率低，直接排放、滲漏泄漏造成污染，不利于下一步實(shí)現(xiàn)綜合利用。

2.條例的措施。對環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施配備提出要求，污染防治設(shè)施+綜合利用設(shè)施，綜合利用可委托，用不掉的時候要兜得住！

完善環(huán)評制度：減少收費(fèi)項(xiàng)目，取消報告表；調(diào)整環(huán)評管理名錄，大型場和小區(qū)做報告書，其它場和小區(qū)做登記表。“大型”的產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部商農(nóng)業(yè)部確定。明確環(huán)評內(nèi)容的要求，下一步將會制定畜禽項(xiàng)目環(huán)評導(dǎo)則。

實(shí)行廢棄物產(chǎn)生和處理利用情況向環(huán)保部門報備：目的在于為組織推動廢棄物利用工作提供數(shù)據(jù)支撐，與排污收費(fèi)無關(guān)。

另外，環(huán)保部門加強(qiáng)對畜禽養(yǎng)殖污染的監(jiān)測。

糞肥等還田要考慮土地的消納利用能力，符合土地利用的需求；還田之前要做無害化處理，消除影響動植物和人體健康的病原體。要嚴(yán)格區(qū)分還田利用和向環(huán)境排放行為。還田利用不應(yīng)被視為排污，與排污費(fèi)無關(guān)。養(yǎng)殖和廢棄物處理處置活動要防止廢棄物泄漏。排放要達(dá)標(biāo)，要符合總量控制要求。

明確對違法排污行為處罰：超過土地消納能力造成污染的、廢棄物處理利用過程泄漏造成污染的、不按規(guī)定處理尸體的。

總之，準(zhǔn)確把握以環(huán)境保護(hù)制度促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展是本條例的精神主旨。準(zhǔn)確把握實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙贏是本條例的根本目的。準(zhǔn)確把握促進(jìn)畜禽糞便等廢棄物綜合利用是本條例促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染問題解決的基本思路。準(zhǔn)確把握加強(qiáng)監(jiān)管，疏堵結(jié)合、以疏為主是本條例推動畜禽養(yǎng)殖廢棄物提高綜合利用水平的核心策略。

以生態(tài)文明的理念推動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保。在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域，務(wù)必要轉(zhuǎn)變治理思路，不可套用城市和工業(yè)的做法。出臺有利于廢棄物綜合利用的政策措施、促使廢棄物利用變得有利可圖、還廢棄物以資源的本來屬性，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)模式發(fā)展，也是治理。不可單純地依靠管和罰。按自然規(guī)律辦事，順勢而為，做到無為而治。

愿數(shù)年之后畜禽糞便污水不在成為污染源，不需要環(huán)保部門的監(jiān)管。