臺灣農地金融對大陸農地金融發展的啟示

王琳，翟有龍 （西華師范大學國土資源學院，四川 南充637000）

土地金融是市場經濟發展的產物，是一種特殊的金融形式，一般是指圍繞土地開發、利用、經營等活動而發生的貸款、存款、租賃、抵押、投資等信用行為，即以土地為信用保證而進行的貨幣與資金的融通活動。農地金融則是專門針對農村土地展開的各種金融行為，該金融形式最早于18世紀起源于歐洲的德國［1］，逐漸普及到臺灣等其他地區，成為支持臺灣農業發展的重要制度安排。

1 臺灣農地金融

在農地金融發展的早期，臺灣主要采取的是以土地銀行為主導，以合作金庫商業銀行、農漁會信用部等農地金融機構為支撐的農地金融發展模式。步入21世紀后，臺灣農業發展和農地資源遇到了新一輪的問題，而“農地銀行”政策的提出為農地發展帶來了新的生機。

1.1 臺灣農地金融機構

1.1.1 土地銀行

臺灣土地銀行成立于1946年，是一家辦理土地金融業務和農業金融業務的信用機構，是臺灣農地金融體系的重要組成部分。它的發展經歷了4個階段：第一階段為1946～1953年，當時農業是臺灣經濟發展的重點產業，因此臺灣土地銀行的主要經營目標就是扶持自耕農貸款的逐漸恢復，通過發放農業短期貸款和水利建設貸款向農民提供資金支持［2］，幫助農民擺脫高利貸的巨大壓力，解決農業生產的資金問題，從而大力推動農業的發展。第二階段為1953～1963年，土地銀行的經營目標轉變成為臺灣實行土地所有權改革進行服務。這一時期，為了配合土地改革的順利實施，政府提供了大量的資金支持，解決了長期資金來源問題，土地銀行給農民發放了大量長期購地貸款，保證了“公地放領”和“私有耕地放領與征收”［2］等土地產權改革的順利進行。第三階段為1963～1973年，土地銀行不再為土地改革服務，而是將業務重點轉向為城市土地、農村工業區和農場的發展建設提供資金支持。此時，臺灣土地銀行的業務不僅限于農地貸款或者農業生產貸款［2］，而是朝著城市化和規模化方向發展。第四階段為1973年以后至今，土地銀行的主要經營目標轉變為商業性的土地金融機構，并發展成為臺灣地區唯一一家不動產銀行，住房貸款為其業務重點，并為土地改良、農業生產、林業發展、農地重劃等提供貸款［2］。如今，臺灣土地銀行的各項業務正朝著多樣化、高效率、國際化的趨勢發展。

縱觀臺灣土地銀行近70年的發展歷程，其主要是通過提供資金支持為農地金融發展服務，土地銀行是農地金融制度發展到一定程度所必須要建立的機構，對于農地金融體系的建立起到了至關重要的作用。

1.1.2 合作金庫商業銀行

合作金庫商業銀行于2006年由臺灣合作金庫與“農民銀行”合并組成，是從事農、漁、合作金融業務及工商企業金融業務的國際性綜合商業銀行。臺灣合作金庫成立于1946年，是由臺灣政府主導，各區域內的事業團體與農會、漁會、農田水利會等聯合組成的合作金融中心，其農貸業務主要包括吸收存款、農業低息貸款、農漁業生產貸款、農業金融機構周轉貸款等［2］。“農民銀行”是臺灣當局指定的農業信用專業銀行，主要功能是提供農業信用貸款，活躍農村金融市場，促進農村經濟發展，其農地金融業務是通過發放短期、中期或長期農業貸款來輔助農民進行購地或農業生產行為。臺灣合作金庫和“農民銀行”合并后，合作金庫商業銀行則接辦了兩者的農地金融業務。

1.1.3 農漁會信用部

農漁會信用部是臺灣農會信用部和漁會信用部的總稱，是臺灣唯一一家基層農業金融機構，其主要業務是辦理供銷、農業推廣和信用等。數量眾多的基層機構遍布島內，成為官方與農民之間最好的溝通橋梁，為臺灣農地金融體系奠定了堅實的基礎。其中，農會信用部以辦理農會成員及其家庭的存、貸款為主要業務，包括農業貸款以及土地金融貸款的轉貸［2－3］等。漁會信用部除辦理會員的存、貸款業務外，主要承辦漁業的生產、運銷貸款。

1.1.4 農地金融的其他金融機構

臺灣地區農地金融的組織結構屬于發散型，農地金融網絡覆蓋的地域較廣闊，資金來源于多個部門、多種渠道，農業貸款規模較大［4］。因此，除了土地銀行、合作金庫商業銀行、農漁會信用部外，還有其他的機構也辦理農業貸款和農地融資的業務，如臺灣兼業性農業金融機構，是臺灣兼辦農業貸款業務、從事農業和農村資金融通的政府及公營事業機關［3］。如今，該機關對農民只辦理一些短期抵押貸款業務。

除此以外，大型綜合商業銀行，如最典型的臺灣銀行，也辦理農地金融業務。臺灣銀行是辦理土地金融和農業金融業務的專業銀行，有70余家分支機構［1］。農民將農業用地作為抵押品，申請貸款，用于從事農、林、漁、牧等的生產、加工、倉儲、運銷以及發展農業事業、開發休閑農業等。

1.2 臺灣“農地銀行”政策

21世紀初，臺灣加入了世界貿易組織，農業競爭力不足、農民嚴重老齡化、戶均經營規模小等問題使臺灣農業面臨前所未有的困境。為了促進農業發展，必須加快農地流通速度，提高農地利用效率。因此，臺灣“ 行政院農業委員會 ”于2007年正式提出“農地銀行”政策［5］，加速了新農業運動的實施，啟動了新一輪的農地改革。

所謂“農地銀行”，并非成立經營銀行業務的專業機構，而是建構一個透明的農地買賣或租賃供需信息平臺，讓農地供需雙方將信息集中于該平臺，并且提供農地利用管理知識、便民服務、意見交流、農地數據查詢等功能［6］，使農民快速找到愿意租售的農地，減少農地閑置時間，通過相互學習溝通，增強農地管理利用水平，從而提高農地利用效率，促進農業未來轉型及升級。

臺灣“農地銀行”政策成功的關鍵在于，其一，由政府輔導基層農會扮演農地銀行的核心角色，以服務農民為導向，讓“漂鳥”、“園丁”等有意新加入農業的經營者和想擴大農場經營的現有農業經營者容易獲得農地買賣或租售的服務管道［6］；其二，各地方農會充分發揮自主性，獎勵農民團體辦理農地買賣、租賃業務，建立誘導、推動機制；其三，行政部門、農會、農民共同參與，相互協調，讓三者實現共贏，也讓農地資源更充分更有效的被利用。

2 大陸農地金融的試點案例分析

長期以來，我國大陸實行的是土地公有制，即農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，均屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有，土地的所有權和使用權相分離，土地所有權不得買賣，實行家庭聯產承包責任制為主的土地制度［7］。法律也沒有寫明土地承包經營權可設抵押權，且明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，在現行的法律框架內，一些地區對農地金融模式進行了探索性的嘗試，但是同時也凸顯出大陸建立農地金融存在的一些問題。

2.1 重慶市江津區牌坊村

2003年，重慶市江津區牌坊村農戶成立了專業合作社，試圖通過融資促進農業發展。但合作社組織管理松散，缺乏規章制度，且由于注冊資本較少，無法獲得銀行貸款。在政府的支持下，合作社于2005年改組成立了有限責任公司，原專業合作社的社員將自身持有的25年的土地承包經營權及地上附著物折價入股［8］，成為了公司的股東，實現了由合作社社員向公司股東的轉變。但是該行為在很大程度上得不到法律的支持和保障，一方面，法律沒有明確規定土地承包經營權入股的承包方能夠組建公司；另一方面，根據《公司法》規定，有限責任公司是由50個以下的股東設立的公司法人，而現實中原合作社成員人數遠超規定數量。為了解決法律缺位對農戶參與農地金融合法性帶來的影響，重慶市專門出臺政策，允許農民以承包經營權入股設立公司，使公司的成立得到了法律保障。但其后相關部門建議采用專業合作社形式最為適宜。

事實上，類似牌坊村這樣的“合作社”模式存在較大風險。目前，我國大陸地區尚未出臺關于農村土地承包經營權入股或者抵押的配套法律法規，存有一定的政策風險。土地承載著農民生存保障的重任，承包經營權入股或者抵押后，農民和土地相分離，如果不能提供足以保障農民基本生存條件的利益獲得，農民的生活保障問題將面臨危機。因此，該模式的實施需要有較好的農地經營項目、較高的回報率以及政府的大力推行和支持，才能保障實施。

2.2 福建省三明市將樂縣和明溪縣

2006年，福建省三明市為了給農民提供農業生產和農業規模化經營的資金，在將樂縣、明溪縣兩地開展了農村土地承包經營權抵押信貸的試點工作［8］。這項工作在政府的大力支持下，依靠農村信用社作為業務主體開展，并探索出了多種形式的農地金融發展模式［8］，建立了嚴格的規章制度。

但是該發展模式也存在諸多不穩定的因素。首先是農村信用社的資金長期處于不健康的狀態，缺乏農地證券化這個農地金融體系中的重要組成部分。農地證券化是將農地金融體系的風險向社會分散的重要手段。當前我國大陸只是解決了信用擔保品的問題，實現了風險由農戶向農地金融機構的轉移。然而由于受到法律的制約，大陸尚未建立農地證券市場，沒有進行農地證券化，風險就會大量集中在農地金融機構，一旦受到任何干擾和波動，農地金融體系就無法持續發展。

此外，該試點在農地金融實踐中還存在土地價值評估不合理的現象，在缺乏科學的農地價值評估的基礎上開展農地金融業務，無疑會增加農地金融的風險。我國大陸至今尚未成立一個有權威的農地價值評估部門，在現有的農地金融實踐中，對農地使用權的價值評估缺乏科學依據，農民在將土地使用權折價入股時帶有很強的主觀隨意性，有時僅僅是以雙方的簡單協商為依據，存在嚴重的不公平、不合理現象，這為農地金融體系的建立帶來巨大的風險。

2.3 山東省濰坊壽光市

2009年，山東省濰坊壽光市創新性地引入了商業銀行，作為開展土地使用權流轉貸款業務的金融機構，并專門制定相關政策，為農地金融試點工作的順利進行鋪平道路［8］。濰坊銀行作為地方性商業銀行，擔任這次農地金融試點的金融機構，向有資金需求的農戶或農業企業以土地承包經營權及地上附著物作為抵押進行融資，支持農戶進行農業生產，間接帶動了廣大農村地區的經濟發展。2008年，由濰坊銀行作為主發起人成立了青島膠南海匯村鎮銀行，主要立足“三農”、立足小微客戶開展抵押貸款等業務［8］，進一步拓展了農地金融業務范圍。山東省濰坊壽光市的農地金融試點工作是大陸農地金融實踐中的破冰之舉，為農地金融的進一步發展拓展了空間。

但是濰坊銀行作為一家地方性商業銀行，也面臨資金實力有限的難題，其提供的貸款遠遠不能滿足當地農民對于農村土地承包經營區抵押貸款的旺盛需求。商業銀行主導的農地金融模式要想獲得可持續的發展還需要政府在財政和政策方面給予有力的支持。

3 啟示

臺灣農地金融的建立是一個漸進的過程，經歷了半個多世紀的不斷改革和完善，其建立與發展總是與土地制度的改革和法律的不斷完善同時進行。當前，我國大陸對農地金融的發展仍然沒有給出很明確的政策，農戶將農地承包經營權進行入股或者抵押仍然缺乏法律方面的有效保障，模糊的農地產權政策嚴重限制了農地金融業務的進一步展開［8］。所以應當先行解除對農村地區耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權抵押的禁止性規定，從法律上為創新土地抵押權制度鋪平道路，使土地由傳統的社會保障屬性向資源、資本和財富屬性轉化，并使之成為農民的創業資金來源，實現土地的財產價值。

臺灣農地金融組織結構發散，涉及到的金融機構眾多，資金來源廣泛，并且得到政府的大力支持，從而農業貸款規模較大，風險降低，且具有可靠保障。大陸農地金融在運行過程中同樣應該有多層次、多渠道的資金來源，特別是可以通過農地證券化來籌集資金并分散運營風險，建立起穩定、健康的農地金融資本市場，從而建立可持續發展的農地金融。

［1］ 朱英剛，王吉獻.國外及臺灣地區土地金融研究與借鑒 ［J］.農業發展與金融，2008，（11）：37－42.

［2］ 葉凌鴻，張文棋.臺灣農地金融的發展與啟示 ［J］.福建農林大學學報，2010，（2）：27－30.

［3］ 戴淑庚，魏豪.臺灣農業金融制度及其績效研究 ［J］.商業研究，2013，（3）：149－153.

［4］ 楊秀萍.臺灣地區農地金融制度的若干啟示 ［J］.金融與經濟，2010，（3）：73－75.

［5］ 張清勇.臺灣地區的農地銀行政策及其啟示 ［J］.中國土地科學，2012，（12）：85－90.

［6］ 廖安定.新農業運動——農地銀行之建置與推動 ［EB／OL］.http：／／www.coa.gov.tw／view.php？catid＝12876，2007－8－14.

［7］ 劉杰.破解征地拆遷困局研究——以金牛區為例 ［D］.成都：西南交通大學，2012.

［8］ 徐程程.我國農地金融發展模式及運行機制研究 ［D］.青島：中國海洋大學，2013.