何為創新生態系統？美國的創新生態系統及啟示

文 朱軍浩

什么是“創新生態系統”？美國總統科技顧問委員會在《維護國家的創新生態系統》報告中表述：“美國的經濟繁榮和在全球經濟中的領導地位得益于一個精心編制的創新生態系統，這一生態系統的本質是追求卓越，主要由科技人才、富有成效的研發中心、風險資本產業、政治經濟社會環境、基礎研究項目等構成。”可以看出這一生態系統由完善的科技創新法律體系做基礎、以風險資本為主的多層次金融體系做支撐、由政府對人才、基礎研究項目持續不斷地強大投入帶動整個社會對科技進步的推崇及產業化帶來巨大利益進而再投入創新要素的良性循環，形成內生型創新經濟生態系統。

科技管理體制和主要管理部門及職能

美國的科技體制屬于多元分散型。在科技管理體制上，聯邦政府沒有設立專門的機構負責全國科學技術活動的組織、協調與規劃，而是由行政、立法、司法三個系統不同程度地參與國家科學技術政策的制定及科技工作的管理。

從宏觀角度看，美國國會比行政部門更能決定政策的走向，國會負責各計劃和項目的最終審批預算，通過立法決定有關稅收、知識產權和監管等政策的基本框架，任何與重要政策相關的問題，都必須由國會最終決定；行政部門只是掌握財政杠桿、具體執行各種科技計劃和項目、制定科技預算、向國會提出立法建議，具體執行各項法案。美國行政部門的自主性是受到很大約束的，具體行政部門基本上是一個消極的執行者，很少提出重大的政策意見，主要職責是細化各種管理規則并跟蹤保障其實施，因此，行政部門擁有較為龐大的管理執行隊伍和詳盡的管理細則。司法部門在美國的宏觀科技管理體制中也發揮著十分重要的作用。行政部門負責執行國會的立法，但社會各界往往會對相關法律的具體解釋提出異議，此時，司法部門便擁有法律條文的最終決定解釋權，比如：美國的微軟公司是否構成壟斷、其商業方法和專利是否合法、時代華納和美國在線的合并是否導致壟斷等案件都是司法體系內部做出的決定。無論是國會還是行政部門都難以左右司法部門的判決。在美國的科技管理體制中，聯邦政府沒有設立專門的科技管理機構負責組織、協調和規劃全國的科技研發活動，而是由行政、立法、司法三個系統以不同的方式參與國家科技政策的制定和科研工作的管理。

美國的宏觀科技管理部門主要是白宮、國會和各聯邦部門。白宮與國會是美國科技決策的核心部門，也是各種政治勢力爭奪決策主導權的焦點，政府的各聯邦部門大都擁有相關的科技管理機構，其中較重要的聯邦科技管理機構有國防部、能源部、國家科學基金會、衛生部、商務部、國家航空航天局、農業部等。美國政府主要通過科技政策與法律法規的制定、科技研究開發經費的分配和研究項目的咨詢等措施，對全國的科技創新活動施加影響。在科技管理的層次方面，美國總統和國會主要是制定國家總體的科技政策和規劃，政府各部門為具體的執行機構，在編制和執行科技政策、建設科技制度方面擁有較大的自主權。

創新生態體系的主要元素

創新生態系統強調創新系統的自組織性（內生性）、多樣性、平衡以及創新主體的共生共榮。圍繞著企業這個創新主體和創新生態中的主角，生態體系還包含了以下主要元素：

一是完善的法律保障體系。為提高產業競爭力和國家的科技實力，保護科研合作各方的權益，美國制定了大量與科技創新有關的法律法規，并根據環境和形勢的變化不斷進行修訂，形成了世界上最完備的科技創新法律體系，為美國的科技事業發展營造了良好的法律環境。以下是美國兩個時期比較重要的科技立法：

1982年的《小企業技術創新進步法》和1992年的《小企業技術轉移法》，對于鼓勵中小企業的科技創新發揮了積極的作用。前一法案的主要目的是利用中小企業的技術力量來滿足聯邦政府研究開發工作及商業市場的需要，強化社會各界在聯邦政府研究成果商品化過程中的作用；后一法案是資助小型企業和大學、聯邦政府資助的研發中心或非營利研究機構共同參與的合作研發項目。

1988年的《綜合貿易與競爭力法》是加強技術轉移、提高企業競爭力的一項重要措施，根據該法案，政府設立了國家標準和技術研究院，組織研究機構和企業共同實施先進技術計劃；設立了區域制造技術轉移中心，創立了制造業發展合作計劃，向中小企業推廣應用政府資助的制造技術項目。

二是發達的科技企業融資體系。美國中小企業的融資渠道多樣，結構合理，設立專門的政府部門和政策性金融機構為科技型中小企業提供融資服務，如：為了調動金融機構支持小企業的積極性，同時減少金融機構的貸款風險，美國聯邦政府的小企業管理局（SBA）對一些金融機構認為貸款風險較大的小企業提供貸款擔保，并按擔保金額收取一定比例的擔保費；發展各類風險投資公司，積極拓展中小企業的融資渠道；通過貸款、利率、財政補貼等多種政策手段為科技型中小企業的發展提供支持；直接融資渠道暢通（NASDAQ、紐約證交所等）。

三是健全的科技政策體系。雖然美國政府對科技事業的重視程度和側重方向在不同時期有所差異，但政府支持科技發展的基本原則一直未變，那就是：政府有責任和義務支持科技創新，促進科學技術為國家利益服務，同時，充分利用市場機制，引導私人資本參與科技創新活動，推動科技的產業化，避免直接介入應用和技術開發研究。在美國的國家發展戰略中，科技創新政策一直占據著重要的位置。

四是政府大量持續的科研投入。美國的科技創新活動是以企業為主體，產學研相結合進行，但美國政府認為，政府必須投入大量的研發資金來支持個別企業、科研機構或整個產業無法進行的探索性研究、實驗項目和創新活動。政府的這種直接資助科技創新的措施不僅有助于私營企業和科研機構產生新知識，開發新技術，保證科研活動的連續性，而且這種知識和技術最終也能使企業在商業上獲得成功從而增強美國的科技實力和國家競爭力，增加就業和改善人民生活，從而有助于政府最終目標的實現。

啟示及建議

中國的創新生態過多地依賴政府構建的“人工生態”，而不是依托市場自發形成的“自然生態”，其創新體系可能顯得脆弱，很難持續健康發展，這需要警醒，更需要進一步地改革，提高創新的質量和內涵。

要花大力氣完善科技創新的法律保障體系和融資體制。當前最急迫也是影響創新最薄弱的兩個環節，是要花大力氣完善科技創新的法律保障體系和融資體制。首先是要認真研究和完善科技創新的法律保障體系，現階段重點是完善符合中國特點的產權制度。私人產權是市場競爭有效運行的基礎。發揮市場的主導作用需要對私人產權的完善保護，需要產權的明確。市場主要反映的是價格機制，而產權是價格機制產生有效激勵的制度基礎。美國完善的專利制度為美國科技政策的成功貢獻了重要力量。產權明晰是任何形式的經濟體有效增長的必須，尤其對于外部性極高的科技領域。我國需要解決的不僅僅是建立產權明晰制度，更需要豐富針對各類科技型企業不同特點的融資體系。由于我國的技術成果多由國家投資研究，因此，在進入私人企業時 ，如何進行技術專利權的轉移是一個比較糾結的問題。長期的歷史證明，國有化方式的科技產權在市場經濟中難以產生對于運營者足夠的激勵，而低價轉讓給私人企業又存在轉讓對象選擇的問題。因而，與其政府自身擁有產權研發，不如實行完善的融資體制，讓企業自己擁有，自己按照市場的導向進行科技產品的研發和生產。

一般性科技產品研發以市場導向為主體。美國的科技政策是建立在高度發達的市場經濟體制基礎之上的，市場能夠在其勝任的領域充分發揮其高效的基礎的資源配置作用，是政府有效干預的基礎。政府不是市場的替代，而是市場的保障。市場反映了民間科技產品的需求。因此，無論在發展中國家還是發達國家，制定執行以及反饋科技政策的制度模式，必須以市場為導向。在中國，政府掌握了大量的科技資源，但是政府盡量不要占有產權，尤其是面向市場的產品科研部分，政府在面對市場的過程中，是反應最慢、距市場最遠的參與體，政府應該果斷地將中小企業的產品研發放給市場，配合完善的中小科技企業的金融融資制度，讓企業研發正真把握市場信息，并且獲得市場的正向激勵。而在市場與政府的混合部分，也應當以市場需求為導向，減少無謂的效率損失，進一步給予科技運用的主體——企業自由的發展空間。

在推進中國“國家創新戰略”的進程中，必須發揮好政府的職能作用，加快國家和地方的科技規劃落地。雖然美國是世界上信奉和推行自由主義市場經濟最堅定的國家，但在推動國家科技事業的發展、促進科技創新體系的建設和完善過程中，美國政府卻發揮著巨大的作用，儼然突破了“大社會、小政府”的國家形象。特別是美國每年的財政科研預算的投向投量與需實施多年的大計劃是緊密相連的。在中國推進國家科技發展的過程中，除了建立健全科技創新一系列法律法規、制定規劃、政策外，仍需長期實施國家科技重大專項，特別是地方政府的每年財政科技預算與規劃的緊密程度也要進一步加強。中國各級政府在繼續加大科技投入力度，包括財政科技投入力度的同時，應當切實強化規劃與年度計劃的關系，真正使科技規劃落地。

如何發揮和增強社會自下而上的反饋機制，進一步激發社會力量主動創新。美國的各項科技政策很多都是高度彈性的，高度彈性的正式制度的表現就是僅僅規定一些基本的原則性問題，而不是由法規過多限制科技制度體制的各個參與者（尤其是私人企業和公眾）的自由和創新式（超體制）行動。這樣，社會能夠自發地按照新的科技體制的需求進行運動，而相對較少地受到傳統舊的剛性體制的阻礙，從而使得新的科技制度的設計能夠較為順利地推行。

美國的科技政策的演進之所以往往能夠奏效，在關鍵時期讓美國走出低谷、擺脫衰退周期，原因并不是美國政府相對別的國家多么的先知先覺，而是美國具有發達的行政公眾參與系統，實行鼓勵科技民間化的制度、完善技術轉移的法律，存在著無數聯結在企業民眾與高層政府之間的非正式組織。這些組織和民眾對于政府官員的行動能夠進行引導和約束，使得美國政府能夠及時得到科技政策在社會運行中的反饋和新趨勢，及時采取應對措施。從而，美國政府在長期不斷的自下而上的反饋和要求中，實現著穩定的過渡式的科技制度體制的修正，改革幅度比發展中國家小，陣痛小，卻收效更大，更加能夠為社會所接受。

目前，政府在制定各級科技規劃時相對民主化的決策已經建立，但執行過程中的反饋機制還顯得薄弱。因而，我國要進一步完善科技政策，就須進一步加強包括科技中介的各類民間科技組織的力量，突出民眾參與的顯著作用與相對彈性的制度設計。民主化的決策和反饋機制可能會稍微拖延決策的速度，但是絕對會加大政府與社會的信息對稱性，從而在長期上使得我國科技政策制度的演進始終能夠抓住趨勢的最前端。

鏈接1：美國科研投入比例

二戰后，美國政府科研經費投入不論是總量還是其占GDP的比重一直都位居世界前列，且呈逐年平穩遞增的趨勢。近兩年美國聯邦政府的研發投入雖基本持平，但仍對創新的基本要素（教育、科研和基礎設施）進行穩健投資。應用研究的預算經2010年削減后，這兩年穩步回升。2012年國會通過的研發預算為1479億美元，其中非國防研發668億美元，比2011年增1.2%，基礎研究329億美元，增5%，占研發費用的22.2%，應用研究大于332億美元，同比強勁增長9.6%，占研發預算比為22.4%，設施裝備預算大幅下降47.7%。2012年美國國內生產總值（GDP）為15.68萬億美元。當年美國總研發費用接近4050億美元（占世界總額的1/3）。2013財政年度顯示1410億美元聯邦支出總額進行研發，經濟、健康、能源、氣候、環境及國家安全既是美國面臨的重大挑戰，也是研發投入的優先領域。數據顯示金融危機后，科技創新在國力發展的核心作用廣受重視，財政資金投入不斷前移，向基礎研究和應用研究傾斜。

鏈接2：美國政府科技目標和策略

六大目標：一是支持和提升國家經濟；鼓勵技術創新；幫助創造就業。二是提升國家安全。三是促進健康的，有教養的公民。四是保持科學、數學和工程的世界領導者。五是改善環境品質。六是充分利用最新信息技術。

五大策略：第一就是保持研發作為首要投資。第二是在基礎研究方面具有領導權。第三在研發項目改善策略協調。第四擴大與私營部門伙伴關系（業務）。第五在科技國際合作中尋找機會。

八大原則：第一要投資人力資源。第二要強化基礎研究。第三投資預期的研發(例如，信息技術，生物技術，納米技術的基礎研究等）。第四強調同行評審 （包括建議項目和完整的研究報告）。第五盡可能結合民用和軍用研發項目。第六強調環境目標和其他目標相結合。第七促進研發和使用的專業的完整性。第八促進公平和多樣性。