政府與社會組織合作參與公共服務的發展探析

賈霄鋒，許 營

(重慶理工大學思想政治教育學院，重慶 400054)

一、引言

社會組織是一個極為龐大、復雜并處在漸變中的體系，通常是指在政府與企業之外，向社會某個領域提供服務，并具有公益性、非營利性、自治性、志愿性等特點的組織機構，根據我國現有的法律制度和行政管理實踐，其主要是指在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位［1］。進入21世紀后，我國政府對發展社會組織的意義認識進一步深化，將社會組織的發展作為“擴大群眾參與、反映群眾訴求、增強社會自治功能、發展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利”的重要內容，支持并鼓勵社會組織的發展［2］。實踐表明，社會組織特別是一些公益服務型組織，能為經濟社會發展提供不可或缺的公共服務，有效彌補由于政府失靈帶來的缺失［3］。從公共服務及其改革的層面上分析，社會組織的發展有助于擴展政府公共服務的手段和空間，可以降低政府提供公共服務的成本，提高政府公共服務的效率［4］。但是，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，公共服務產品的供需矛盾日益突出，公共服務由政府壟斷的模式已經不能適應經濟發展與社會進步的需要，并已明顯出現失靈現象［5］。因此，政府在公共服務領域需要尋找新的合作力量，發展和吸納社會組織合作參與公共服務，來應對日趨增多的社會公共服務性事務就成為了必然。

二、政府與社會組織合作參與公共服務的重要作用

改革開放以后，經過長期的探索與實踐，我國逐步實現了公共服務主體由傳統的政府一元向多元的轉變。社會組織作為政府與社會民眾溝通的橋梁和紐帶，在參與公共服務的過程中有著不可替代的獨特作用，它不僅有助于建立起暢通有效的社會管理機制，推動政府職能轉變，而且有助于協調和化解不同社會利益群體之間的矛盾和沖突，從而實現政府與民眾的良性互動。

(一)有利于推動政府職能的轉變

目前，在全球化和信息化浪潮的沖擊下，以及隨著社會結構轉型的加速和經濟體制的轉軌，以注重管理為基礎的政府服務模式越來越表現出諸多的不適，政府公共服務模式面臨著結構性的調整。眾所周知，社會組織是多元化社會治理與公共服務格局中的媒介體，即所謂的緩沖帶、安全閥和調解所，起到了政府與人民群眾之間溝通交流的橋梁和紐帶的重要作用。從國外看，特別是一些發達國家，政府、企業和社會組織三足鼎立的公共服務結構清晰可見，逐步形成了政府、企業與社會組織密切合作參與公共服務的良性互動模式，這種模式也代表了現代社會提供公共服務的發展趨勢。從國內看，社會主義市場經濟體制的建立與完善、可持續發展戰略與和諧社會建設，都對建構政府公共服務職能與建設服務型政府提出了緊迫的要求［6］。然而政府職能轉變主要在于其向企業和社會組織的放權，也就是我們通常所說的“小政府，大社會”公共治理與服務模式。因此，政府與社會組織合作參與公共服務就成為了政府職能轉變深入推進的基礎，它不僅可以在服務型政府建設的過程中提供優質的公共服務，而且能夠減少政府轉型的成本，對于推進政府職能轉變具有十分重要的意義。

(二)有利于提高公共服務的質量

提供群眾滿意的公共服務是政府存在的邏輯起點，但政府作為社會公共服務的主導者，往往因人力、物力和財力的短缺，并不能提供讓社會公眾滿意的公共服務。近年來，社會組織作為推動經濟社會發展的重要載體，在公共服務領域承擔了以往由政府承擔的許多服務事項。特別是隨著各類社會組織力量的不斷發展與壯大，政府與社會組織合作參與公共服務的領域遍及社會的方方面面，例如科技創新、文化教育、醫療衛生、勞動就業、災害救助、扶貧開發、環境保護、法律援助、新農村建設以及城市社區建設等眾多領域，其在參與公共服務的過程中，通過接受政府委托或者直接參與政府公共服務采購，加入政府公共服務體系，不僅彌補了政府公共服務的不足，有效解決了各種社會問題，同時也在很大程度上減輕了政府和企業的負擔，促進了社會的合理分工、高效運轉和協調穩定。因此，政府在強化公共服務職能的同時，要想進一步拓展公共服務的空間或者手段，提高公共服務的效率和質量，就需要考慮將社會組織的發展納入政府整體公共服務體系中，最大限度地與社會組織合作，形成雙方合作提供公共服務的良好氛圍。

(三)有利于推動和諧社會的建設

進入社會轉型加速期以來，社會利益主體呈現出多元化趨勢，改革發展過程中各種不可避免的社會矛盾凸顯，其主要表現在社會成員貧富差距逐漸擴大、社會保障安全威脅系數增加、勞動就業安全風險加大、絕對貧困與相對貧困人口眾多和生態環境破壞嚴重等。從中不難看出，我國現在的社會矛盾主要集中表現為各種群體公共利益的失衡，單靠政府的行政力量和市場的調控不可能全面解決日益復雜化的矛盾，如果處理不當反而可能加劇矛盾。目前，政府、企業和社會組織已共同構成當今社會三大支柱，成為了構建和諧社會的重要力量［7］。而社會組織可以彌補政府與市場的失靈，在政府力不從心、市場又不愿意做的公共服務領域發揮拾遺補缺的重要作用，它往往通過積極地反映社會大眾的訴求，動員社會各種資源向貧困農村、偏遠地區和弱勢群體流動，來幫助那些最困難的人們獲得生存和發展的機會，從而在一定程度上緩解社會矛盾尖銳的態勢。因此，在保障和改善民生、擴大公共服務、完善社會管理和促進社會公平正義等方面，政府需要與社會組織嘗試建立各種合作關系，形成共同參與提供公共服務的合力，來共同應對新時期和諧社會建設道路上的各種挑戰。

三、政府與社會組織合作參與公共服務的主要途徑

現階段，我國社會組織與政府正處于由分離到合作的過程中。在公共服務領域，政府也在開始探索與社會組織的合作，將其傳統的公共服務事項分給各類社會組織去運作，雖然這些實踐還處于摸索階段，但在促進各類社會組織發展、提高政府公共服務效率、維護市場經濟秩序和促進地方經濟社會發展等方面取得了良好的成效，特別是對于探尋政府與社會組織合作參與公共服務的途徑具有重要的理論與現實指導意義。

(一)政府向社會組織購買公共服務

所謂政府向社會組織購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付服務費用［8］。從政府職能轉變和服務型政府的建設來看，政府向社會組織購買具體的社會公共服務，是政府向社會提供公共服務的一種新理念和新方法，也是政府在公共服務領域的職能轉變和市場化改革的一項重要手段。在我國，各級政府部門向社會組織購買公共服務的起步時間比較晚，但是發展速度卻非常快，特別是在一些經濟社會發展比較快的沿海城市，例如北京、上海、深圳、青島和廈門等地的政府部門在向社會組織購買公共服務的早期探索中，已經取得了許多有益的實踐經驗，形成了各具特色的公共服務供給購買模式。在深圳，政府部門每年都會向社會組織直接購買公共服務崗位，僅2012年向社工組織購買公共服務的費用支出就高達3億元，在殯葬服務、養老服務、就業服務、醫療衛生、文化教育、環境保護、司法援助和社區服務等領域取得了不錯的效果，并呈現出政府與社會組織合作參與公共服務的良好發展勢頭。從長期來看，政府購買服務和社會組織的發展之間是一種相互促進的互動關系:一方面，政府購買服務可以促進社會組織的健康發展;另一方面，社會組織發展也可以進一步完善政府購買服務體系［9］。

(二)政府委托社會組織代理提供公共服務

委托代理理論的核心是直接從信息不對稱條件下契約的形成過程出發，探討委托人如何以最小的成本去設計一種契約或機制，促使代理人努力工作，以最大限度增加委托人的效用的理論［10］。政府部門在向社會提供公共服務的過程中，與社會組織的委托代理關系是隨著社會分工細化與規模化大生產的出現而產生的，這種關系的出現主要有兩個方面的原因:一是生產力發展使得社會分工進一步細化，政府作為權利的所有者由于知識、能力和精力的原因無法充分行使自己所具有的權利;二是由于專業化社會分工產生了許多具有較強專業知識的代理人與代理組織，他們有精力、有能力代理政府處理好被委托的事項。在我國政府與社會組織之間的委托代理則具有較強的特許提供性，主要表現在政府部門依據法律政策，允許特定的社會組織在一定時間或區域內向社會公眾有償或無償地提供一些公共服務。但是在整個過程中政府一般不向社會組織提供資金，不具有合同買賣的性質，其運行方式一般是:政府部門向社會發布相關公告，社會組織提交相關材料，通過對提交申請的社會組織進行審核，政府部門授權符合要求的社會組織提供某項公共服務，費用由服務的受用者向社會組織支付。目前，由于我國政府委托社會組織代理提供公共服務的法律還不健全，加之大部分社會組織人力與物力匱乏，致使政府委托社會組織代理提供公共服務的領域還很小。

(三)政府與社會組織共同參與公共服務

所謂政府與社會組織共同參與公共服務，就是指社會組織與政府一起共同參與各種社會公共服務事項，或者是政府與社會組織簽訂合作協議共同為社會大眾提供公共服務，主要強調的是在合作過程中，政府與社會組織既要有相應的責任和義務分配，又要和衷共濟共同面對困難，共同為公共服務供給質量的提升和效率的提高做出貢獻［11］。但是，這種提供公共服務的方式，對政府與社會組織的要求一般比較高，它不僅需要政府部門積極地協調和加強監督管理，也需要社會組織的自主性不被剝奪，能夠在公共服務提供的過程中與政府部門保持權力的對等平衡，雙方能夠在協商一致的基礎上共同合作完成公共服務的提供。面對快速增長和日趨多元的公共服務需求變化，我國現階段公共服務呈現出投入不足、分配不均衡、制度改革滯后等問題，導致我國公共服務產生問題的一個重要因素就是政府在公共服務領域中的定位不夠明確，政府的主導作用沒有發揮出來［12］。而社會組織作為公民社會的重要組成部分和治理的主體，在提供公共服務的過程中具有較強的參與性和創新性，可以滿足社會不斷增長的公共服務需求，也能減輕政府的財政壓力。因此，政府必須重視與社會組織保持良好的合作關系，對參與提供公共服務的社會組織給予各方面的支持和幫助。

四、政府與社會組織合作參與公共服務的基礎保障

(一)逐步建立和完善社會組織法制體系，加強政府對社會組織的培育

目前，我國發展比較快的許多地方已經開始探索政府與社會組織共同合作參與公共服務的實踐，有些地方取得了不錯的效果，但同時也暴露出很多問題，其中缺乏有效的制度保障成為推進政府與社會組織合作參與公共服務的最大障礙。強化社會公共服務供給不僅是政府公共服務體系建設的問題，更是一個制度安排的問題，現階段我國除了《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》之外，社會組織發展到今天還沒有一部專門的法律法規。當前針對立法工作滯后于社會組織的發展，以及在許多方面無法可依的現實狀況，逐步建立和完善社會組織法制體系成為保障社會組織健康發展的重中之重［13］。另外，針對目前社會組織發展還比較薄弱的問題，政府應從創新社會管理的角度，將那些可以由社會組織承擔的職能轉移出去，尤其是在文化教育、醫療衛生、社區矯正、社會保障等基本公共服務領域，要逐步加大向社會組織購買服務的力度，讓社會組織成為連接政府、企業和個人的橋梁，從而激發社會組織的潛在能量，不斷改善社會組織的形象，形成政府與社會組織合作互動的格局，達到構建社會主義市場經濟條件下創新社會管理的目標。

(二)努力提高公共服務的質量，提升政府與社會組織合作的認可度

改革開放以來，我國社會組織無論是在數量上還是在規模上都發展迅速，并在很多公共服務領域承擔了過去是由政府承擔的部分職能。但從整體上看，社會組織的社會認同度并不是很高，其功能和重要性并不能完全被普通民眾所認可，僅有26.1%的人認為社會組織可以在他們遇到困難時給予幫助或者提供服務，僅有11.0%的被調查者在遇到困難時愿意向社會組織求助［14］。從國內外實踐經驗來看，社會組織只有解決好一些社會問題和公共服務性事務，協助政府滿足了向社會提供公共服務的需求，才能獲得政府與社會公眾的認同，才能真正獲得生存與發展的空間。所以說社會組織提供公共服務的能力不但將決定其未來的發展，還決定著其能否更有力地承接政府轉移、讓渡出來的公共服務事項。因此，社會組織在與政府合作參與提供公共服務的過程中，不僅要加強組織自身能力的建設、注重培養社會組織職業化工作人員、重視對工作人員的專業知識和組織管理技能的培訓、提高服務的水平與質量，還要積極探索與政府合作參與提供公共服務的新方式和新領域，考慮將社會組織的發展納入政府整體公共服務體系中，發揮社會組織在經濟社會發展中的重要作用，增強政府與社會組織合作的認可度。

五、結束語

一個成熟的社會體系，應該是由政府、企業和社會組織共同構成的，其中企業作為營利性組織有其特殊性，而對于社會公共事務的管理和服務則需要政府與社會組織協同共治［15］。目前，我國社會結構正處在轉型期，從原來以計劃經濟為基礎的單一社會結構向現在以市場經濟為基礎的多元社會結構過渡，社會管理和服務主體則由傳統的政府一元主體向現今多元主體轉變，從總體上看這也是社會管理和服務結構轉型的結果，能夠推動政府實現“善治”目標的發展遠景，所以說政府與社會組織合作參與提供公共服務有著深厚的合作基礎和必然的發展聯系。但是現階段，我國政府所能提供的公共服務同民眾對公共服務的需求還存在著很大差距，要想緩解并逐步解決這個矛盾，不僅需要政府優化公共資源的配置和不斷增加對公共服務的投入，還需要充分發揮社會組織在動員社會資源、吸引公眾參與和志愿人員、直接面向個人或家庭幫助他們解決具體問題與困難等方面的優勢，使社會組織在政府力不從心、企業又不愿做的公共服務領域發揮拾遺補缺的重要作用。總之，必須努力推進政府與社會組織在公共服務領域的合作，彌補雙方各自的不足，并發揮各自的優勢與特長，使雙方在公共服務領域形成良性互動的局面，為創新社會公共管理與服務的方式奠定堅實的基礎。

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(責任編輯 張佑法)