推進檢察機關內部治理的實踐與探索
——以荊州市檢察機關的實踐為例

汪存鋒

(荊州市人民檢察院，湖北 荊州 434000)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。對于檢察機關而言，一方面，要通過履行檢察職能推進國家治理；另一方面，也要加強內部治理以提升其履職能力，進而為推進國家治理體系和治理能力現代化服好務。

一、檢察機關內部治理的特征、價值與挑戰

(一)檢察機關內部治理的特征

“治理”這一概念主要是基于“管理”概念的局限性而提出的。管理與治理雖非截然對立，但無論是在理念上還是在實踐上，都存在著重大的區別。治理意味著協商式的管理過程和多元化的合法性保障，制度保障治理的秩序，網絡增強適應性和彈性。[1]從這一原理出發，檢察機關內部治理具有如下特征：

第一，權力運行的模式由單一向多元化轉變。當前，檢察機關運行模式可概括為：檢察官—內設機構負責人—副檢察長—檢察長—檢察委員會，這種模式強調統一、服從、效率，但靈活性、能動性、協調性較差。而在檢察機關內部治理的運作模式下，檢察官的辦案能力受到信任，親歷案件的職責受到重視；賦予內設機構負責人對于檢察工作行政管理的職責。其優勢在于：各個權力主體按照一定的分配原則各自享有相應的權力，承擔相應的義務，從而負有相應的責任。[2]檢察機關內部治理能增強檢察工作的靈活性、能動性、協調性。

第二，檢察人員的角色由接受者向參與者轉變。當前，檢察人員的職業追求主要體現為追求行政職級，這一現實環境必然導致檢察人員在檢察活動中盲目從上。接受者的身份定位難以激發檢察人員的工作熱情，難以體現檢察人員的職業精神。檢察機關內部治理要求以執法辦案為中心，充分尊重檢察人員的民主權利，將檢察人員的思想意志融入到檢察工作的方方面面。

第三，執法辦案的規范由控制型向制約型轉變。在控制條件下，檢察長通過控制副檢察長和其他班子成員，進而控制內設機構負責人和一般檢察人員。其弊端在于：控制層級過多，往往是事后控制，效果不佳。檢察機關內部治理要求按照檢察權運行的程序化、線性化的特點，將權力授予每個程序參與者，并發揮其作用，將上一程序中不合規的權力行為阻擋在程序的運行軌道外，避免權力集中導致的權力濫用，同時還可以節省權力控制的成本。

第四，檢察治理的手段由強硬性向柔軟性轉變。無論是管理者還是控制者，都是將一種權力施加于被管理者、被控制者，雙方的關系呈現出一種強硬性的特征，缺乏緩沖和溝通。這顯然是簡單的、粗放的管理、控制，雖然被管理者、被控制者也會努力去執行管理者、控制者的指示，卻可能止步于管理者、控制者的基本要求。檢察機關內部治理強調共同的價值觀、行為規范的重要作用，將法治理念滲透到檢察人員中去，使充分實現檢察執法辦案的法律效果、政治效果、社會效果成為檢察人員的自覺追求。

(二)檢察機關內部治理的價值

第一，檢察機關內部治理有利于體現法律監督規律。從根本上說，當前檢察權的運行模式同檢察權運作的中立化、親歷性等客觀規律不相符，嚴格按照客觀規律來重新配置檢察權，無論是從理論上還是從實踐上來看，都是一個復雜而長期的過程。按照這一客觀規律推進檢察機關內部治理具有現實可行性，既可以提升檢察權的運行效果，又能為檢察權的科學配置創造條件。

第二，檢察機關內部治理有利于克服當前管理的弊端。當前的檢察管理模式具有被動性、粗放式和行政化的基本特點。被動性主要表現為對已經發生的辦案行為進行管理，粗放式主要表現為動態監督制約不夠全面、有效，行政化主要表現為上命下從、“官本位”。檢察機關內部治理與人本管理、流程管理、協同管理等先進管理思想相契合，能有效提升對人、財、物等檢察資源的使用效益。

第三，檢察機關內部治理有利于提升檢察工作效率。按照馬斯洛的需要層次理論,工作效率不僅取決于工作能力，更取決于動機水平。動機水平不能通過訓練或培養而獲得,只能通過激勵而獲得。檢察機關內部治理在現有的法律框架下展開授權，尊重檢察人員的意志和勞動成果，促使檢察人員把個人發展同檢察事業的發展融合在一起，其動機水平必然得到提高，在工作水平一定的情況下，工作效率也會提高。

第四，檢察機關內部治理有利于規范檢察權力的行使。“一切有權力的人都愛濫用權力，直到有限制的地方為止。”對檢察權力的控制，限制了檢察人員的能動作用，檢察權力運行中的瑕疵甚至漏洞也不能得到及時糾正。而通過賦權賦責、充分制約，檢察權的不當運行將成為下一步程序中的障礙，倒逼上一步程序中的檢察人員正確行使權力，從而從根本上保證權力的規范行使。

(三)檢察機關內部治理面臨的挑戰

其一，路徑依賴的挑戰。傳統的檢察管理模式存在的時間有多長，其繼續存在的思維慣性就有多大。檢察機關內部治理是一個新鮮事物，扭轉這種思維慣性，可能需要長時間堅持不懈的努力。

其二，合理授權的挑戰。推進檢察機關內部治理，實質在于推進檢察權力的優化配置，這一命題依然處在學術研究、理論分析的階段，沒有形成立法上的成果。在這個問題上，理想的效果是在嚴格遵守法律規定的基礎上達成的，這使得檢察機關內部治理的推進始終顯得謹小慎微。

其三，人員素質的挑戰。同一般意義上的管理相比較，推進檢察機關內部治理具有復雜性，對檢察機關的領導者是一個考驗。同時，由于個別檢察人員思想素質不高，事業心不強，推進內部治理尤其是在初級階段可能會導致管控的放松，出現混亂局面。

二、檢察機關內部治理工作現狀及存在的不足

(一)檢察機關內部治理工作現狀

2013年以來，荊州市檢察院對如何有效開展檢察機關內部治理工作進行了探索，針對當前工作中存在的重大而又突出的問題，在隊伍、案件、權力、經費、車輛五個方面推進內部治理，取得了初步成效。

第一，推進隊伍內部治理。大力營造“愛讀書、讀好書”的良好風氣，通過建立學習交流制度、成立讀書學習小組等方式，推動干警不斷提升文化素養。舉辦“推典型、曬實績、樹十型*即為積極發現、推介先進典型而開展的評選“信用型、學習型、務實型、創新型、專業型、服務型、合作型、廉潔型、果敢型、文明型”等“十型”檢察官活動。”活動，形成“肯干事、能干事、會干事、干成事”的良好風氣。建立科學、公正的競爭機制，重點培養德才兼備、業績突出的青年干警，為他們提供展示才能的平臺。培養“烈馬與良駒、義犬與狼狗”*“烈馬”精神要求在工作中敢于堅持原則，不畏權貴，不趨炎附勢，能堅持真理，不以領導的意志為轉移，勇于提出自己的觀點。“良駒”精神要求提升綜合素質，打仗是千里馬，負重不吭聲，有優秀的工作能力，能夠完成任務，辦出精品案件。“義犬”精神要求忠誠，忠于黨，忠于人民，忠于法律，忠于檢察事業。“狼狗”精神要求工作時有種干練勁和兇猛勁，敢于擔當，敢于負責，威風凜凜，不怒自威，體現出辦案的威勢。精神，增強檢察人員職業自豪感，提升檢察事業成就感。建立檢察官協會、女檢察官協會等群團組織，發揮群團組織的作用。

第二，推進案件內部治理。加強案件管理中心建設，做到案件管理與案件辦理相分離，實行統一收案、歸口分流、流程監控、數據分析的案件管理辦法。建立“4+3”辦案模式，在辦理職務犯罪案件中，檢察長、分管檢察長、反貪(瀆)局長、處(科)長“四長”和紀檢監察部門、檢察技術部門、司法警察部門等三個部門必須同時到位，對執法辦案進行“項目化管理、鏈條式推進、責任化分工”。完善檢察委員會議事規則，建立基層院擬作不訴、撤案處理職務犯罪案件雙報三審制*即為進一步加強檢察機關內部監督，對基層院擬作不訴、撤案處理職務犯罪案件，基層院公訴部門向市院公訴部門報送審查報告，基層院自偵部門向市院自偵部門報送偵結報告和處理意見。市院公訴部門、自偵部門和檢委會專職委員對案件各自展開審查，在檢委會上分別提出意見，供會議討論決定。。

第三，推進權力內部治理。推進開放式決策，鼓勵檢察人員參與檢察管理，重大工作安排應在充分聽取檢察人員意見和建議的基礎上，通過民主集中制的方式做出決策。積極推動主辦檢察官辦案責任制試點工作，對主辦檢察官進行授權要具有合法性、合理性；完善執法辦案責任體系，使主辦檢察官的工作責任與其職權相適應。

第四，推進經費內部治理。推行經費的部門預算，根據過往三年的經費使用情況，確定各內設機構經費使用標準，保證經費滿足日常工作的需要，由內設機構負責人決定經費的使用與否，保證經費使用的合理性。財務管理部門根據財經政策，對內設機構的經費使用情況予以制約，保證經費使用的合規性。對于日常工作以外的經費支出，實行“一事一議”，確保不因經費的限制而貽誤工作。

第五，推進車輛內部治理。實行警用車輛集中管理，將全市檢察機關170輛警車納入統一調配和集中管理范圍，并運用GPS定位系統實施動態監控，堅決杜絕警用車輛私用、亂停亂放現象。同時，推行經費內部治理的自主模式，放權由內設機構負責人決定警用車輛的使用與否，并成立車輛治理機構，滿足內設機構的用車需求。

(二)檢察機關內部治理工作存在的不足

檢察機關內部治理工作還存在一些問題和不足，主要表現在以下幾個方面：首先，檢察機關內部治理的理論研究還有待深入，荊州市檢察院實施的相關措施，主要由黨組會或檢委會研究形成決議，仍處于在實踐中摸索的初級階段。其次，檢察機關內部治理是一個涉及到檢察工作方方面面的系統工程，隊伍、案件、權力、經費、車輛只是當前檢察工作中最重要、最迫切需要治理的方面，檢察機關內部治理還涉及到檢察機關去行政化、去地方化等方面的外部障礙，這也使得檢察機關難以從根本上實現內部治理的現代化。

三、檢察機關內部治理工作的鞏固、發展與深化

第一，注重有效管控，激發活力。一方面，檢察機關執法公信力不足、執法不規范現象還沒有從根本上得到解決，檢察人員八小時以內和八小時以外樹立的公共形象同社會公眾對檢察隊伍的要求還不相符。因此，對保證辦案安全、樹立良好形象等當前檢察機關內部治理中特別重要的內容必須進行有效管控。另一方面，要做到從嚴治檢與從優待檢的有機結合。檢察權的性質決定了執法行為貫穿著檢察人員的自主判斷，因此，必須確保檢察人員執法辦案的相對獨立性，賦予檢察人員對抗非法指令權，尊重檢察人員在其所辦案件上的發言權。

第二，注重制度建設和文化建設。推進檢察機關制度建設，形成全面化、科學化的檢察工作制度。檢察機關內部治理不能滿足于制度規范的形成，要關注執行制度規范的人。由什么樣的人去執行制度規范，則屬于檢察文化的功能范疇。檢察文化能規范和指引檢察機關和檢察工作人員的行為……幫助和引導檢察工作人員實現自身價值與職業價值的融合統一，使整個檢察系統在實現良性循環和不斷發展的同時，形成巨大的凝聚力和向心力。[3]檢察機關內部治理必須從制度治理上升為文化治理，使內部治理理念內化為全體檢察干警的自覺信念。要善于運用檢察文化的無形力量指引方向、約束行為，以提升治理的層級，增強治理的實效，進而推動檢察事業的發展和檢察制度的完善。[4]

第三，注重內部監督和內部制約。毋庸置疑，內部監督對于規范檢察權具有至關重要的作用。然而，“在權力運行的關系里，監督往往是單向的，而制約卻是雙向的；監督更多的意味著存在不平等關系權力運行的引導與修正，而制約卻是在平等權力主體之間的相互規制與約束；監督意味著監督者不受被監督者的約束，而制約卻往往帶來被制約者的反向制約。”[5]要對檢察機關的業務流程進行細化，明確每一流程中的權力行使者與責任承擔者，堅決杜絕案件帶“病”運行。要以規范程序為手段，建立規范統一、過程控制的流程管理模式。要完善全程監控、定期考評的制約體系，構建符合政策、符合法律、符合規律和符合實際的檢察制約工作平臺。

第四，注重結果控制和節點控制。對于檢察管理而言，“人治”、“法治”與“機治”三者都相當重要，缺一不可，因此，要堅持以人為本，加強制度規范建設，充分利用信息化手段。“人治”是根本，“法治”是保障，“機治”是動力，應將三者有機結合，使之發揮最大效應。結果控制是針對外在化的工作成果的控制。就檢察工作而言，這固然是檢察機關內部治理的重要內容。然而，就檢察工作的特點而言，檢察機關的工作成果往往會對當事人造成無法彌補的損失，如人身自由的喪失、個人名譽的損害等。因此，要引入現代管理方法，加強案件管理的過程控制。要運用現代科技成果，如案件流程查詢系統、同步錄音錄像系統等，實現從“人管”向“機管”的轉變，努力根除節點控制的隨意性等弊端。

第五，注重業績驅動和精神驅動。當前，檢察機關普遍采取績效考核的辦法對檢察人員進行驅動，這種辦法促使檢察人員自加壓力，消除惰性，職責更加明確，工作更加勤奮，是檢察管理上的巨大進步。然而，在當前檢察管理環境下，以業績驅動的方式對檢察人員進行管理仍有一定的局限性。檢察權行使不應僅僅停留在國家權力的結構層面和制度保障層面，還應體現為一種對人類自由意志的關愛和尊重，以及對檢察權所蘊含的法治精神的信仰。這是檢察權的至高境界，也是檢察權獨立不可或缺的精神要素。[6]因此，必須加強以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心的職業道德建設，從內心深處激發檢察人員的職業良知，著眼于守護公平正義的最后一道防線，推動檢察工作不斷向前發展。

參考文獻：

[1]余軍華，袁文藝.公共治理：概念與內涵[J].中國行政管理，2013(12).

[2]卓黎黎.中國檢察管理模式創新研究[D].吉林大學，2006.

[3]施業家，羅林.論我國檢察文化的建設與完善[J].江漢大學學報(社會科學版)，2013(4).

[4]賈濟東，張娟.論檢察管理創新[J].管理世界，2012(8).

[5]陳衛東.我國檢察權的反思與重構[J].法學研究，2002(2).

[6]馮景合.檢察權及其獨立行使問題研究[D].吉林大學，2006.