鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施法制平臺的構(gòu)建*

劉國 聶開耀

(江西財經(jīng)大學法學院，江西南昌330013)

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施法制平臺的構(gòu)建*

劉國 聶開耀

(江西財經(jīng)大學法學院，江西南昌330013)

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施應納入法制軌道。構(gòu)建鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施的法制平臺，有利于實現(xiàn)規(guī)劃確定的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，完善規(guī)劃實施的法律體系和推動我國轉(zhuǎn)型期“局部法治化”的發(fā)展。在當前鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施過程中，法律保障仍然存在一些問題。為了確保規(guī)劃確立的戰(zhàn)略任務和目標的實現(xiàn)，應完善規(guī)劃實施的法律體系，落實責任制，并建立規(guī)劃實施協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制和糾紛處理機制，以及生態(tài)恢復和利益補償機制。

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū);法制平臺;法律保障

在法治社會里，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的實施也應納入法制軌道，以充分發(fā)揮法律為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的作用，保障經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃內(nèi)容和目標的實現(xiàn)。《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)為江西經(jīng)濟發(fā)展提供了良好契機，為了實現(xiàn)《規(guī)劃》提出的宏偉任務和戰(zhàn)略目標，應及時構(gòu)建一套完備的法律機制，為保障《規(guī)劃》的實施提供良好的法制平臺。

一 構(gòu)建《規(guī)劃》實施法制平臺的意義

眾所周知，鄱陽湖是中國第一大淡水湖，鄱陽湖在調(diào)節(jié)長江洪水徑流、保護生物多樣性方面發(fā)揮著極其重要的作用，其生態(tài)、經(jīng)濟和社會地位十分重要。及時構(gòu)建《規(guī)劃》實施的法制平臺，對于實現(xiàn)《規(guī)劃》確立的經(jīng)濟社會發(fā)展目標、完善相關法律體系和推動我國轉(zhuǎn)型期“局部法治化”的發(fā)展等，都具有異常重要的意義。

(一)有利于實現(xiàn)《規(guī)劃》確立的經(jīng)濟社會發(fā)展目標

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展面臨經(jīng)濟落后和生態(tài)環(huán)境保護兩大問題。既要發(fā)展經(jīng)濟又要保護生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本任務。根據(jù)《規(guī)劃》確定的主要目標，2009-2015年為先行先試、強基固本階段，主要任務是創(chuàng)新體制機制，夯實發(fā)展基礎，壯大生態(tài)經(jīng)濟實力，初步形成生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展新模式;2016-2020年為深入推進、全面發(fā)展階段，主要任務是構(gòu)建保障有力的生態(tài)安全體系，形成先進高效的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，建設生態(tài)宜居的新型城市群，為到21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化打下良好基礎。

“區(qū)域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的不可或缺的一部分，而國民經(jīng)濟的發(fā)展離不開各區(qū)域經(jīng)濟的相互聯(lián)系，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展帶動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。”［1］建設鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，對于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、完成國家促進中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略意義重大。要實現(xiàn)《規(guī)劃》確立的戰(zhàn)略目標，必須高度重視完善規(guī)劃實施的法律保障機制建設問題。首先，這是《規(guī)劃》確立的“體制機制創(chuàng)新”的主要任務之一。“體制機制創(chuàng)新”是規(guī)劃第一階段的主要任務，這其中就包括管理模式的創(chuàng)新，即改變過去倚重行政手段的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暰哂袕娭茍?zhí)行力的法律手段的管理模式，這是我國法治建設在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的體現(xiàn)和要求。目前鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的相關發(fā)展機制正在建設之中，這個階段正是打基礎時期，應抓緊制定促進整個規(guī)劃實施的法律體系。其次，是全面實現(xiàn)規(guī)劃確立的戰(zhàn)略目標不可或缺的有力武器。未來一段時期是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進的重要時期，能源資源需求將大幅增加，節(jié)能減排任務更加艱巨，環(huán)境保護壓力更加突出，解決這些問題固然離不開國家和地方政府政策的支持，但政策的貫徹落實最終離不開法律的保障，只有通過制定并嚴格執(zhí)行法律的方式，才能真正有效解決上述問題，確保實現(xiàn)規(guī)劃確立的各種戰(zhàn)略目標。

總之，要實現(xiàn)規(guī)劃遠景目標，構(gòu)建保障有力的生態(tài)安全體系，形成先進高效的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，建設生態(tài)宜居的新型城市群，都需要從全局出發(fā)，預先制定相應法律法規(guī)，以便為人們的社會活動提供一個可資參照的行為準則，引領社會各方面力量朝著既定目標奮進。

(二)有利于完善《規(guī)劃》實施的法律體系

構(gòu)建《規(guī)劃》實施的法制平臺，加強《規(guī)劃》實施的法律保障，是我國法治建設的基本要求。當前在推動鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設過程中，有關部門已經(jīng)出臺了一些法規(guī)或規(guī)章，從這些法規(guī)或規(guī)章涉及的內(nèi)容來看，大多是有關環(huán)境保護的規(guī)定。這些規(guī)定的出臺說明地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了過去唯經(jīng)濟論的片面做法，注意到經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境保護的重要性，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

但問題在于，僅僅有環(huán)保方面的法律是否就能夠保障《規(guī)劃》確立的戰(zhàn)略任務和目標的全面實現(xiàn)?答案是否定的。環(huán)保立法為實現(xiàn)《規(guī)劃》確立的任務和目標奠定了基礎，它只是規(guī)劃內(nèi)容的一個方面而不是全部。除了環(huán)保法之外，同時還必須加強規(guī)劃實施所需要的其他相關法律的制定，只有各方面的法律形成一個完整協(xié)調(diào)的體系，才能真正保障規(guī)劃的戰(zhàn)略任務和戰(zhàn)略目標得到徹底實現(xiàn)。因為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展涉及經(jīng)濟、環(huán)境、土地等多方面的因素，單一的立法完全不能滿足需求。因此，一個完整、相互關聯(lián)、相互促進的法律體系是發(fā)展鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟所不可缺少的重要依靠。［2］

在當前我國環(huán)境日益惡化的情況下，從中央到地方各級政府都高度重視環(huán)境問題，加強環(huán)境保護立法固然十分重要，有利于改變和防止以犧牲環(huán)境為代價去發(fā)展經(jīng)濟的做法。然而，《規(guī)劃》實施是一個牽涉到多環(huán)節(jié)、多部門的重大問題，如何根據(jù)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來確立相關立法是擺在我們面前的必須攻克的一大難題。解決這一難題，需要在現(xiàn)有環(huán)保立法基礎上，根據(jù)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的實際情況進行完善，形成一套門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴謹、內(nèi)容豐富的法律體系，以便為《規(guī)劃》實施提供一個有力的法制環(huán)境。

(三)有利于推動我國轉(zhuǎn)型期“局部法治化”的發(fā)展

在當前我國法治進程中，區(qū)域法治建設是國家法治發(fā)展的重要組成部分。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施法律保障是我國區(qū)域法治化的必然要求，有利于推動我國社會轉(zhuǎn)型期“局部法治化”。孫笑俠教授認為，盡管我國法制是統(tǒng)一的，但法制統(tǒng)一不等于“法治統(tǒng)一”，更不等于法治在全國范圍內(nèi)在同一時間統(tǒng)一實現(xiàn)。法制統(tǒng)一的原則是很重要的，但是不能把它與“全國法治統(tǒng)一實行”劃等號。全國的法治不可能同一時間實現(xiàn)，因為有些區(qū)域慢一些、有些區(qū)域快一些，至少中國這個單一制國家的法治不會在短期內(nèi)實現(xiàn)，所以要允許部分省市和地區(qū)局部地先行發(fā)展起來，搞局部法治，即局部區(qū)域先行法治化［3］。

由于我國各地經(jīng)濟文化和風俗習慣差異較大，不能在各地同時統(tǒng)一推進法治，必然因各地情況不同而使各地的法治發(fā)展水平和狀況有所差異。事實上，從目前我國各地法治發(fā)展狀況來看，這種局部法治化現(xiàn)象是一個較為普遍的現(xiàn)象，許多地方都從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)制定并頒布適合當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)或規(guī)章，如2001年浙江省人大常委會公布了《實施〈中華人民共和國消費者權(quán)益保護法〉辦法》;2009年廣東省委、省政府頒布了《關于貫徹實施〈珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要〉的決定》。局部法治化不僅在我國存在，而且在國外也同樣存在，如美國政府為了對田納西河流域范圍內(nèi)資源的開發(fā)利用進行規(guī)范和管理，于1933年頒布了專門針對該區(qū)域的《田納西流域管理局法》。

在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施過程中，根據(jù)該經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略任務和戰(zhàn)略目標的要求，以及區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)實狀況和實際需要，制定保障《規(guī)劃》實施的規(guī)范性法律文件，是我國局部法治化的重要內(nèi)容和客觀需要。鄱陽湖經(jīng)濟區(qū)有著不同于其他地區(qū)的獨特之處，它不僅是長江的重要調(diào)節(jié)器，鄱陽湖水量、水質(zhì)的持續(xù)穩(wěn)定，直接關系到鄱陽湖周邊乃至長江中下游地區(qū)的用水安全，而且鄱陽湖地區(qū)自然資源豐富、區(qū)位條件優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)基礎較好，推進鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設，有助于培育長江中游地區(qū)新的城市群，形成中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支柱。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)具有獨特的重要地位，要建設安全可靠的生態(tài)環(huán)境保護體系、調(diào)配有效的水利保障體系、清潔安全的能源供應體系、高效便捷的綜合交通運輸體系，都需要充分發(fā)揮具有強制執(zhí)行力的法律的保障作用。因此，針對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)各領域、各行業(yè)發(fā)展的需要，制定相關法律規(guī)范，對于有效推動我國“局部法治化”發(fā)展意義重大。

二 當前《規(guī)劃》實施法律保障存在的問題

(一)現(xiàn)有法律保障概況

江西一直高度重視鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展過程中的環(huán)境保護問題。1996年省政府頒布了《江西省鄱陽湖自然保護區(qū)候鳥保護規(guī)定》，2003年省人大常委會頒布了《江西省鄱陽湖濕地保護條例》。《規(guī)劃》批準以后，2010年南昌市人大常委會頒布了《南昌市軍山湖保護條例》，這對于加強軍山湖的保護和利用，防止污染，維護和改善軍山湖的生態(tài)環(huán)境具有重要作用;2012年省人大常委會又通過了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》。

《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》是關于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的重要地方性法規(guī)，它將為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。它首次以法律的形式規(guī)定了保護區(qū)內(nèi)禁止圍湖造地、圍湖養(yǎng)殖，區(qū)域內(nèi)的企業(yè)發(fā)展要向低能耗和集約化發(fā)展，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟，保護區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能。它主要從以下幾個方面加強鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的環(huán)境保護:第一，成立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。為加強對鄱陽湖經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)保護，《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》明確規(guī)定，省人民政府領導鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的環(huán)境保護工作，成立由環(huán)境保護、發(fā)展改革、財政、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、科技、旅游、統(tǒng)計等主管部門組成的鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)(以下簡稱綜合協(xié)調(diào)機構(gòu))①。第二，建立綠色GDP考評機制。《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》提出，在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)逐步建立綠色國民經(jīng)濟核算考評機制，提高生態(tài)指標考核權(quán)重系數(shù)。對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)設區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府及有關部門的環(huán)境保護實績考核結(jié)果，應當作為其主要負責人任職、獎懲的重要依據(jù)。第三，強化濱湖控制帶環(huán)境保護。《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》規(guī)定，濱湖控制帶禁止新改擴建高污染企業(yè)，禁止使用高毒、高殘留化學農(nóng)藥，禁止新建、改建、擴建化學制漿造紙、印染、制革、電鍍等排放含磷、氮、重金屬等污染物的企業(yè)和項目，違者將受到處罰。此外還規(guī)定對匯入鄱陽湖的主要河流，實行行政區(qū)界上下游水體斷面水質(zhì)交接責任制，交接斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果作為環(huán)境保護實績考核的重要指標。第四，設立生態(tài)補償專項資金。《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》提出，由省人民政府建立健全鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制，設立生態(tài)補償專項資金。生態(tài)公益林按照國家和省人民政府有關規(guī)定實行生態(tài)補償。因鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)國家級濕地自然保護區(qū)濕地以及野生動植物保護的需要，使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的合法權(quán)益受到損害的，應當給予補償。

包括《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》在內(nèi)的上訴相關法規(guī)和規(guī)章，為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設和發(fā)展提供了較好的法制環(huán)境，在一定程度上有利于促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟開發(fā)和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)當前法律保障存在的問題

1．法律在保障《規(guī)劃》實施中的地位有待提高。盡管已經(jīng)出臺了有關環(huán)境保護方面的法規(guī)和規(guī)章，但從整體規(guī)劃實施的保障手段來看，法律在保障《規(guī)劃》實施中的地位仍然較為薄弱。當前我國法治建設處于深化發(fā)展階段，各行各業(yè)都實行依法治理。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設作為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，應特別重視發(fā)揮法律的調(diào)控作用，這不僅對于實現(xiàn)《規(guī)劃》的任務和目標、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義，而且對于推動江西省法治建設的發(fā)展和進步也具有積極作用。目前《規(guī)劃》的實施主要依靠行政手段，輔之以一定的經(jīng)濟手段，致使《規(guī)劃》實施缺乏整體性和統(tǒng)一性。這種行政主導、法律滯后的現(xiàn)象存在重大的弊端。行政行為雖然具有靈活性大和應變性強的優(yōu)勢，行政的命令性和執(zhí)行力可能在短期內(nèi)和局部地方產(chǎn)生一定作用，但也可能由于行政行為缺乏法律所特有的規(guī)范性和穩(wěn)定性而使其執(zhí)行效果大打折扣。行政活動的長官意志和各地分散的施政措施都會導致政策的臨時性和局部性缺陷，使其缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和長遠目標，這種做法顯然不利于《規(guī)劃》任務和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。實現(xiàn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，就必然要求在經(jīng)濟領域強化客觀性、規(guī)律性，突出自然性，強調(diào)地域性，淡化行政性色彩，并要求相關區(qū)域內(nèi)各地方相互協(xié)作、資源共享、優(yōu)勢互補，最大程度地實現(xiàn)共同利益，如果任由自發(fā)地形成和發(fā)展，利益驅(qū)動的盲目性容易導致地方保護主義，各自發(fā)展。［4］

2．缺乏保障《規(guī)劃》統(tǒng)一實施的法律。國務院批準《規(guī)劃》以來，由于關于《規(guī)劃》實施的法律保障的理論研究未受到重視，致使相關立法實踐十分滯后，尤其缺乏全省統(tǒng)一和內(nèi)容全面的地方性法規(guī)的保障。雖然《南昌市軍山湖保護條例》和《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》已頒布實施，但這些文件的規(guī)范內(nèi)容、實施范圍等方面都無法完全滿足《規(guī)劃》實施的需要。《規(guī)劃》作為國務院批準的重大區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，必須采取有效手段保證其內(nèi)容得到全面貫徹落實。為此，必須首先加強保障《規(guī)劃》實施的相關法律基礎理論的研究，為制定《規(guī)范》實施的地方性法規(guī)提供理論支持。目前，有關科研機構(gòu)和研究人員對《規(guī)劃》實施的環(huán)境保護的理論有深入研究，但遺憾的是，關于整個《規(guī)劃》實施的法律保障的理論研究尚付闕如。這種法律保障理論研究的不足，導致的直接后果就是《規(guī)劃》實施的保障立法的滯后。加強《規(guī)劃》實施的法律保障機制，尤其是關于整體《規(guī)劃》實施的組織協(xié)調(diào)機制、實施反饋機制、評估考核機制、實施監(jiān)督機制、實施責任機制等方面亟待完善，是確保其任務和目標得以實現(xiàn)的根本途徑。

3．片面注重經(jīng)濟效益。受市場經(jīng)濟的逐利思維影響，在《規(guī)劃》實施過程中，片面追求經(jīng)濟利益的做法仍較為普遍。《規(guī)劃》的實施除了不重視法律手段外，在已有相關規(guī)范的立法理念上也存在不足，仍停留在傳統(tǒng)的人類中心主義的生態(tài)倫理觀上，不符合生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的基本原則。這種理念在實踐中的表現(xiàn)就是，把經(jīng)濟區(qū)建設視為推動經(jīng)濟與社會發(fā)展的“行動指南”或“政策綱領”，其本質(zhì)是經(jīng)濟發(fā)展中心論，這導致了規(guī)劃實施的公共屬性和法律屬性的淡薄。這種做法將導致鄱陽湖生態(tài)環(huán)境日益脆弱，生態(tài)環(huán)境脆弱性是生態(tài)系統(tǒng)由于自身結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，在特定時空尺度相對于外界干擾所表現(xiàn)出的敏感反應和自恢復能力，是自然屬性和人類經(jīng)濟行為共同作用的結(jié)果。［5］為了扭轉(zhuǎn)這種局面，生態(tài)經(jīng)濟規(guī)劃區(qū)的實施更應該關注發(fā)展的均衡與控制，而非發(fā)展本身，應強調(diào)基礎設施和公共服務的平衡和協(xié)調(diào)，以達到經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。

三 構(gòu)建保障《規(guī)劃》實施的法制平臺

依法治理是法治社會的基本要求，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)作為我國中部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支柱，其發(fā)展應在法制的框架下進行。

(一)健全《規(guī)劃》實施的法律體系

《規(guī)劃》明確要求加快完善有利于生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)和規(guī)章，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設中，應以新的立法理念和立法目的為指導，以制度創(chuàng)新的精神和勇氣，在前期環(huán)保立法基礎之上，加大力度進行其他有關規(guī)劃實施的立法工作。《規(guī)劃》同時要求編制重點領域的專項規(guī)劃，按照本規(guī)劃確定的功能定位和發(fā)展重點，抓緊推進相關項目的組織實施。我們認為，為了從整體和全局的高度保障規(guī)劃得到全面貫徹實施，應由省人大或省人大常委會制定《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施保障條例》(以下簡稱《條例》)，以便為規(guī)劃實施提供明確和權(quán)威的法律依據(jù)。省級各部門應根據(jù)該《條例》，在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定具體的實施細則，其他地方各級權(quán)力機關和行政機關在各自職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)本地實際情況制定相應規(guī)范性文件，保證《條例》內(nèi)容的貫徹落實。

(二)實行行業(yè)和分級管理，各部門各施其職

在實施途徑上，根據(jù)所涉及的領域，先將規(guī)劃目標和任務的實施按行業(yè)分配到各個職能部門，再由各職能部門來負責規(guī)劃所涉及到的各項內(nèi)容的貫徹落實。各行業(yè)職能部門從上往下層層推行，從省級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的各職能部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)具體承擔相關內(nèi)容的實施，下級部門向上級負責。

我們認為，為保證規(guī)劃得到落實，應由省人民政府制訂省《規(guī)劃》實施的年度工作計劃，縣級以上人民政府應根據(jù)上級政府的年度工作計劃，制訂本地區(qū)《規(guī)劃》實施的年度工作計劃。縣級以上人民政府的工作部門應按照本級政府的工作部署，制訂相應的年度工作計劃。縣級以上人民政府的年度工作計劃報上級人民政府審核批準，縣級以上人民政府工作部門的年度工作計劃報同級人民政府審核批準。縣級以上人民政府應定期向上一級人民政府報告《規(guī)劃》實施工作的進展情況，縣級以上人民政府工作部門應定期向本級人民政府報告《規(guī)劃》實施工作的進展情況。

此外，還應實行鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施責任制。將規(guī)劃實施的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律上的職權(quán)與職責、權(quán)利與義務，明確區(qū)域規(guī)劃的責任主體、責任內(nèi)容和責任形式，從法律責任上保證區(qū)域規(guī)劃的全面實現(xiàn)。

(三)建立規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制和糾紛處理機制

根據(jù)《規(guī)劃》要求，要確定綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)加強對區(qū)域內(nèi)市(縣)的工作指導，建立區(qū)域內(nèi)城市之間和省直部門之間的協(xié)商溝通機制。為此，應設立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施管理辦公室，由其協(xié)調(diào)各級和各職能部門的不同意見和糾紛，確保規(guī)劃的充分落實。同時，還應設立規(guī)劃實施評估機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，對規(guī)劃落實情況進行長期和適時的跟蹤匯報，監(jiān)督規(guī)劃內(nèi)容的實施狀況，注意研究新情況，解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃及其實施過程中存在的問題，為修改完善規(guī)劃實施的具體方案和措施提供依據(jù)和素材。

適應我國民主發(fā)展過程中公眾參與意識增強的趨勢要求，還應進一步完善公眾參與和民主監(jiān)督機制，做好規(guī)劃及相關信息的公開工作，建立規(guī)劃實施情況定期公告制度，保障社會公眾通過法定程序和渠道參與規(guī)劃的實施和監(jiān)督。公眾參與既是民主監(jiān)督的要求，也是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的需要，因為循環(huán)經(jīng)濟能促進良好的生態(tài)經(jīng)濟環(huán)境的形成，而良好的生態(tài)環(huán)境是人的全面發(fā)展不可或缺的物質(zhì)條件，是人的全面發(fā)展的重要保證，所以循環(huán)經(jīng)濟必須促進人的全面自由的發(fā)展。［6］

(四)建立生態(tài)恢復和利益補償機制

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展應以保護生態(tài)環(huán)境為前提，因經(jīng)濟發(fā)展而受到破壞的生態(tài)環(huán)境應及時采取有效的補救措施予以恢復。生態(tài)恢復制度應堅持生態(tài)優(yōu)先、可持續(xù)發(fā)展和政府主導、公眾參與的原則。利益補償機制可實行直接和間接的轉(zhuǎn)移支付制度，政府可在財政和稅收上實行直接分享、現(xiàn)金支持或物質(zhì)援助等，也可通過政府間項目合作、共同投資和就業(yè)安排等方式實現(xiàn)利益補償。有學者認為，生態(tài)補償與扶貧是兩個聯(lián)系十分密切的概念，生態(tài)補償式扶貧應該成為扶貧的重要模式，從貧困地區(qū)的角色定位、生態(tài)補償與扶貧的法理關系以及扶貧工作的實踐看，生態(tài)補償對于扶貧解困都是行之有效的新手段、新途徑。［7］

2012年出臺的《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》第十四條規(guī)定，省人民政府應當建立健全鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制，設立生態(tài)補償專項資金。該規(guī)定為生態(tài)恢復和利益補償提供了依據(jù)。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的企業(yè)或居民的合法權(quán)益，因鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)國家級濕地自然保護區(qū)濕地以及野生動植物保護的需要而受到損害的，有權(quán)獲得相應補償。由于該規(guī)定已經(jīng)生效，使得經(jīng)濟區(qū)內(nèi)一些企業(yè)和居民的利益受到一定影響，但因有關補償辦法尚未出臺，缺乏具體的補償標準，使他們受損的利益得不到及時補救。當前各有關部門應及時制定具體補償辦法，對因生態(tài)保護需要而受到損失者給予合理補償，以提高他們保護鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性。

注釋:

①根據(jù)《條例》規(guī)定，綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)要負責宣傳貫徹環(huán)境保護有關法律法規(guī);組織擬定鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護相關制度，協(xié)調(diào)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護中的重大事項和行政執(zhí)法爭議;組織擬定鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護工作計劃，檢查和督促鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各設區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府和有關部門依法開展環(huán)境保護工作。

［1］喬云霞．區(qū)域國際競爭力:理論研究與實證分析［J］．北京:經(jīng)濟科學出版社，2005．

［2］徐孟洲．論區(qū)域經(jīng)濟法的理論基礎與制度構(gòu)建［J］．政治與法律，2007(6)．

［3］孫笑俠．局部法治的地域資源——轉(zhuǎn)型期“現(xiàn)行法治化”現(xiàn)象解讀［J］．法學，2009(12)．

［4］肖輝．區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中“聯(lián)合立法”的構(gòu)想［J］．河北學刊，2008(6)．

［5］蔡海生等．脆弱生態(tài)環(huán)境脆弱度評價研究進展［J］．江西農(nóng)業(yè)大學學報，2003(2)．

［6］林婭，孫文營．拓寬循環(huán)經(jīng)濟研究的視野——當前循環(huán)經(jīng)濟研究的狀況問題與思考［J］．貴州社會科學，2005(2)．

［7］徐麗媛，鄭克強．生態(tài)補償式扶貧的機理分析與長效機制研究［J］．求實，2012(10)．

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1004-342(2014)02-25-05

2014-01-02

本文系作者主持的江西省“十二五”社科規(guī)劃項目“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃實施的法律保障創(chuàng)新機制研究”(項目編號:11FX11)的階段性成果。

劉國(1968-)，男，江西財經(jīng)大學法學院副教授，法學博士;聶開耀(1984-)，男，江西財經(jīng)大學法學院2011級民商法專業(yè)碩士研究生。