城市社區(qū)治理創(chuàng)新模式研究
——以百步亭社區(qū)治理模式為例

鄭家杰

(湖北大學政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062)

所謂社區(qū)治理，指的是政府、社會組織、自治組織、轄區(qū)單位和居民等相關(guān)主體基于市場原則，為了維持社區(qū)的正常運轉(zhuǎn)，滿足社區(qū)不同類型居民各方面需要，在政府的指導下，對社區(qū)各項事務進行統(tǒng)一化、標準化的公共管理活動[1]。目前，我國在社區(qū)治理方面還存在著諸如治理主體單一、管理體制不健全、公民參與熱情不高、志愿意識不強等問題，如何在社區(qū)治理上加強創(chuàng)新，成為我國政府亟需解決的問題。

一 社區(qū)治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)

(一)治理理論

全球治理委員會對治理做出的界定認為：“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排。”[2]

當今社會，治理理論已經(jīng)成為一種社會治理創(chuàng)新的理論依據(jù)，這主要是因為治理不同于一般的管理，它是政府管理的有效補充。治理的持續(xù)時間較長，需要在不同主體之間形成良性互動。具體到社區(qū)治理上來說，它可以針對產(chǎn)生的新問題，與社會各方合作，通過協(xié)調(diào)各方關(guān)系，最終解決問題。社區(qū)治理的優(yōu)勢是顯而易見的：一方面，它可以調(diào)動社會各界多方力量參與管理社區(qū)事務的積極性，節(jié)約管理成本，提高管理績效；另一方面，它可以有效掃除因為制度設計的不完善而產(chǎn)生的管理盲區(qū)。城市社區(qū)治理在治理理論的指導下，將地方政府、社會自治組織、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、社區(qū)居民等不同主體緊密聯(lián)系在一起，各方通過持續(xù)互動的過程，使社區(qū)治理產(chǎn)生高效、積極的效果。

(二)現(xiàn)實需要

現(xiàn)代社會，社區(qū)是分布其中的一個個細胞組織，中央倡導的和諧社會歸根結(jié)底來說就是這些細胞的和諧。近年來，隨著對社區(qū)治理的不斷推進，社區(qū)治理逐步朝著社會化、規(guī)范化、大眾化的方向前進，在此過程中，需要人與人、人與事、人與環(huán)境的和諧共存。這就對城市社區(qū)治理創(chuàng)新提出了更高的要求。我們不僅要在形式上有所創(chuàng)新，更應該在實質(zhì)的創(chuàng)新上尋找突破口。不應該將社區(qū)治理僅僅看成是政府行政管理的又一種創(chuàng)新形式，而應該是多方參與配合的、自發(fā)的有序管理狀態(tài)。政府要打破傳統(tǒng)固有的管理理念，創(chuàng)新社區(qū)治理，這是構(gòu)建和諧城市社區(qū)的現(xiàn)實需要。

二 百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式簡介

(一)百步亭社區(qū)簡介

百步亭社區(qū)，位于武漢市城市總體規(guī)劃中最大的后湖居住新區(qū)南端。由武漢安居工程發(fā)展有限公司于1995年開始開發(fā)建設，占地面積3平方公里，現(xiàn)有居民12萬多人。百步亭社區(qū)是武漢市內(nèi)最大的安居示范工程，也是榮獲首屆“中國人居環(huán)境范例獎”的唯一社區(qū)[3]。

(二)百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的主要做法

1.創(chuàng)新黨建工作，發(fā)揮社區(qū)黨委領(lǐng)導作用

百步亭社區(qū)黨委對社區(qū)黨組織建設高度重視，始終將其作為核心工作來抓。為了使社區(qū)黨建走出一條富有成效的路徑，社區(qū)黨委從實際出發(fā)，創(chuàng)新性地將黨組織的功能定位從全面領(lǐng)導社區(qū)治理的體制保證型，積極向開放式領(lǐng)導，放權(quán)于基層群眾自治組織，并對其進行指導和協(xié)調(diào)的功能作用型轉(zhuǎn)變。為此，社區(qū)黨委建立了區(qū)域化的黨組織網(wǎng)絡，借鑒“支部建在連上”的做法，將支部建在居委會，黨小組建在樓棟[4]。這樣一個通過整合后的區(qū)域性網(wǎng)狀組織體系有利于黨組織活動的正常開展以及黨中央精神的高效準確傳達，確保了社區(qū)黨委在社區(qū)建設和治理中的領(lǐng)導核心作用，真正成為社區(qū)居民值得信賴和依靠的“主心骨”。

2.創(chuàng)新管理體制，發(fā)揮管委會統(tǒng)領(lǐng)作用

百步亭社區(qū)在管理體制上做了大膽嘗試，強化和豐富了各職能部門的主要職責。“社區(qū)管理委員會”由社區(qū)內(nèi)各組織機構(gòu)成員和業(yè)主代表構(gòu)成，通過上級江岸區(qū)政府的授權(quán)，代為履行服務型政府的管理職能。“物業(yè)管理公司”積極參與社區(qū)治理，一方面，物業(yè)公司員工工作在社區(qū)，對社區(qū)居民情況非常了解；另一方面，物業(yè)公司專業(yè)性較強，能為社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務。社區(qū)居民的生活矛盾通過物業(yè)幫助，直接化解在萌芽狀態(tài)，既減輕了管委會的工作壓力，又促進了社區(qū)物業(yè)與業(yè)主的關(guān)系，還發(fā)展繁榮了服務型產(chǎn)業(yè)[5]。“居民委員會”由社區(qū)業(yè)主民主選舉產(chǎn)生，主要行使維護業(yè)主合法權(quán)益、建立居民自治制度，設計社區(qū)建設發(fā)展規(guī)劃等職能。百步亭社區(qū)還創(chuàng)新性地將社區(qū)管理委員會、物業(yè)管理公司和居民委員會三方形成“三位一體”的體系，各方主要負責人相互間交叉任職、相互配合、緊密合作。這樣不僅可以化解多元主體在社區(qū)治理時相互博弈造成的效率和成本損失，還能在第一時間處理居民面臨的困難，破解“社區(qū)失靈”現(xiàn)象。

3.創(chuàng)新開發(fā)建設理念，發(fā)揮企業(yè)主導作用

在開發(fā)建設理念上，百步亭集團將企業(yè)優(yōu)秀高效的管理理念融入到百步亭社區(qū)治理中。一方面堅持為業(yè)主提供高品質(zhì)、低成本的優(yōu)質(zhì)住房，另一方面加大公共設施投資，強調(diào)文化設施建設，為業(yè)主創(chuàng)造良好的生活環(huán)境和文化環(huán)境。百步亭模式最重要的創(chuàng)新在于“以企業(yè)為主導的社區(qū)治理”模式，民營企業(yè)百步亭集團從單一的經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟組織和社會組織相結(jié)合的身份。在中國，由于社會治理需要高投入，卻很難帶來高產(chǎn)出，加之政府部門在這方面不愿意放權(quán)于社會，所以就造成企業(yè)尤其是民營企業(yè)不積極、甚至是不愿意參與到社會治理中來的現(xiàn)象。百步亭集團全權(quán)負責百步亭社區(qū)的各項管理工作，這就打破了社區(qū)治理一直以來以行政化管理為主的局面，而轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新型市場化經(jīng)營為主[6]。百步亭社區(qū)治理模式的優(yōu)點在于吸收了社會上有實力的企業(yè)參與進社會治理中來，運用市場的力量來配置社會資源，和傳統(tǒng)的行政化管理相比，不僅提高了管理效率，還將治理成本轉(zhuǎn)嫁到了企業(yè)成本中，減少了政府的行政開支。

4.創(chuàng)新“志愿者”概念，發(fā)揮居民協(xié)同治理作用

百步亭社區(qū)創(chuàng)新“志愿者”概念，將社區(qū)黨委、社區(qū)管理委員會、物業(yè)公司、居委會、自治組織等部門的全部工作人員以及社區(qū)居民全部定義為志愿者，這樣就出現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)人人都是志愿者，人人都主動提供志愿服務的良好局面。自治組織和社區(qū)居民是提供志愿服務的主力軍，承擔了大量社區(qū)治理志愿服務的職能，卻不在社區(qū)拿工資，大大節(jié)約了政府的人力成本[7]。通過“志愿者”概念的創(chuàng)新，百步亭社區(qū)發(fā)揮由政府、企業(yè)、居民、社會組織等多元協(xié)同治理作用。在志愿服務的需求上，由于志愿者來自各行各業(yè)，掌握著不同的工作技能，可以滿足居民個性化的需求。在志愿者的激勵上，社區(qū)對優(yōu)秀志愿者采取了諸如免費體檢、免費旅游等一系列激勵措施，旨在激發(fā)志愿者的服務熱情和不斷提高服務水平的動力。在志愿者的培訓上，定期組織各種講座，旨在不斷提高志愿者的服務技能。通過對各個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，促使百步亭社區(qū)志愿服務健康、長效、可持續(xù)發(fā)展，志愿服務成為推進社區(qū)治理能力不可或缺的重要力量。

三 百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的經(jīng)驗借鑒

通過上述分析發(fā)現(xiàn)，百步亭社區(qū)治理模式是在社會主義民主政治和市場經(jīng)濟相結(jié)合的大環(huán)境、大背景下誕生的創(chuàng)新產(chǎn)物，該社區(qū)治理創(chuàng)新模式既滿足了政府對企業(yè)合理放權(quán)和政治穩(wěn)定的需要，又滿足了居民要求基層社區(qū)民主自治的合理愿望。百步亭模式為研究新時期城市社區(qū)治理提供了諸多可借鑒的思路和經(jīng)驗。

(一)社區(qū)治理的第一要務是加強執(zhí)政黨領(lǐng)導

無論社區(qū)治理模式如何創(chuàng)新，無論更多強調(diào)的是管理還是自治，都不能脫離共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，社區(qū)治理的第一要務是加強執(zhí)政黨領(lǐng)導，在基層社會自治中發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導作用。百步亭經(jīng)驗告訴我們，社區(qū)黨委發(fā)揮核心領(lǐng)導作用，并不是說要取代自治組織的作用，成為發(fā)號施令的中心，而是意味著社區(qū)黨委在建構(gòu)社區(qū)公共利益、完善居民各種利益表達、尋求多重利益實現(xiàn)的渠道上，成為動員、協(xié)調(diào)社區(qū)各方力量的核心。百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的重要貢獻，就在于真正搞清楚了社區(qū)黨委到底應該發(fā)揮什么作用，如何層層滲透進基層居民的日常生活中，如何在領(lǐng)導者和協(xié)調(diào)者的角色中靈活自如地轉(zhuǎn)換，從而達到鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的作用。

(二)社區(qū)治理對政府職能轉(zhuǎn)變提出新要求

不論是哪種模式的社區(qū)治理創(chuàng)新，歸根結(jié)底都是要解決同樣一個問題：如何在城市基層政權(quán)建設和社區(qū)民主自治的關(guān)系上找到最佳的平衡點。按照“小政府、大社區(qū)”的總體思路，使政府在建立基層政權(quán)上轉(zhuǎn)變職能，由原先的管理控制型政府轉(zhuǎn)向治理服務型政府[8]。百步亭模式的經(jīng)驗說明，政府職能的轉(zhuǎn)變不代表政府簡單意義上的簡政放權(quán)，完全不插手社區(qū)內(nèi)一切公共事務，而是向下完全放開直接管理、微觀管理的職能，改在宏觀層面上間接管理公共事務。在積極引導社區(qū)居民參與自治的同時，通過立法、提供各種政策支持來不斷完善、鼓勵社區(qū)居民自治，最終將其納入到法制化、規(guī)范化的道路。

(三)社區(qū)治理需要最大限度調(diào)動企業(yè)積極性

百步亭模式的經(jīng)驗說明，在城市社區(qū)治理上，政府可以調(diào)動社會上有實力的企業(yè)參與進來，通過企業(yè)的經(jīng)濟實力更加合理地配置社會資源，達到建設城市、治理社區(qū)、服務人民的目的。這樣可以解決諸如規(guī)劃難制定、審批難落實、資金難到位、公共設施難完善等現(xiàn)實困難，實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民三方“共贏”的良好局面。企業(yè)通過參與社區(qū)治理，不僅自身得到了豐厚的利潤，還得到了社會的高度關(guān)注以及政府各項政策的扶持，反過來促使企業(yè)承擔更多服務居民、回報社會的義務。

(四)社區(qū)治理需要在治理中彰顯服務的理念

社區(qū)治理的本質(zhì)就是服務，評判社區(qū)治理水平高低的主要指標是服務的效能。百步亭模式為我們展現(xiàn)了在治理中彰顯服務的理念，寓治理于服務中，在服務中提升治理品質(zhì)。百步亭社區(qū)將政府部門的職能服務、物業(yè)公司的生活服務和廣大志愿者的關(guān)愛服務整合在一起，共同構(gòu)筑了“全方位、全天候、全過程”的社區(qū)服務體系。社區(qū)人人都是志愿者，實現(xiàn)了“人人為我，我為人人”的互幫互助式家庭關(guān)愛。社區(qū)積極開拓多種服務機制，實現(xiàn)政府行政性服務、企業(yè)市場服務、自治組織自我服務和居民志愿服務有機銜接和良性互動，共同作用于社區(qū)良好運行秩序的達成[9]。

四 百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式的深度思考

(一)干部企業(yè)化問題

雖然百步亭模式是社會主義市場經(jīng)濟條件下社區(qū)治理創(chuàng)新模式的一種成功探索，但百步亭集團的干部企業(yè)化問題仍然飽受外界質(zhì)疑。在這個已入住12萬居民、按常規(guī)應設立政府派出機構(gòu)的超大社區(qū)，儼然成為了民營企業(yè)老板們的天下。建設者與管理者完全合二為一、渾為一體，那種城市基層社區(qū)組織所慣常蘊含的基層政權(quán)色彩正在被淡化和改寫。

(二)企業(yè)在社區(qū)治理中易出現(xiàn)錯位、缺位現(xiàn)象

雖然百步亭社區(qū)是以企業(yè)為主導的管理模式，但由于社區(qū)管理部門沒有制定行之有效的制約機制，加上百步亭集團作為建設企業(yè)在社區(qū)的威望，使企業(yè)很難正確定位自己在社區(qū)治理中應有的角色，很容易出現(xiàn)像政府管理中一樣的錯位、缺位的現(xiàn)象[10]。

(三)百步亭模式的推廣還缺乏現(xiàn)實條件

百步亭模式畢竟是以企業(yè)為主導的市場化模式，由于主體的特殊性，在更多地方進行推廣還缺乏現(xiàn)實條件。首先，由于當前中國國情的特殊性，行政體制仍未得到根本扭轉(zhuǎn)，絕大多數(shù)的社區(qū)依舊采用的是政府主導型模式。其次，像百步亭集團這種開發(fā)商開發(fā)住宅區(qū)，同一套班子又組建社區(qū)委員會，物業(yè)服務也是集團旗下公司的獨特社區(qū)體系，在全國實屬罕見。最后，像百步亭集團這樣有實力也有責任心的大開發(fā)商以及像茅永紅、王波這樣有企業(yè)家精神的企業(yè)家在中國十分缺乏，即使有少數(shù)，他們也缺乏參與社會治理的熱情與經(jīng)驗。

(四)開發(fā)商對社區(qū)的付出能否長久有待觀察

百步亭的開發(fā)任務還很大，目前樓盤的銷售狀況也很好，開發(fā)商對社區(qū)的付出不存在什么問題。但是，開發(fā)商建設社區(qū)的目的還是為了更好地進行開發(fā)樓盤的事業(yè)，僅僅靠責任感的支撐，作為一個企業(yè)，對社區(qū)的付出能否長久？在它開發(fā)任務還沒有完成、在它經(jīng)營狀況良好的時候，沒有問題，反之呢？所以說，開發(fā)商對社區(qū)的付出能否長久有待觀察。

百步亭社區(qū)治理創(chuàng)新模式用一句話總結(jié)，那就是：“建社區(qū)，企業(yè)盈利；出社區(qū)，政府輕松；住社區(qū)，居民舒適。”通過創(chuàng)新社區(qū)治理，重構(gòu)一種政府與社區(qū)雙向互動的社區(qū)治理模式，架構(gòu)政府管理優(yōu)化與社區(qū)自治培育雙贏的模式，最終建立與和諧社區(qū)相適應的新型社區(qū)治理模式[11]。雖然該模式依舊存在著諸如干部企業(yè)化問題、企業(yè)的錯位缺位問題、推廣缺乏現(xiàn)實條件以及開發(fā)商對社區(qū)的付出不一定能長久等問題，但從整體的高度考慮依然是瑕不掩瑜，百步亭模式顯示出巨大的生機與活力，為我們帶來了社區(qū)治理新的思考。

[1] 康之國.構(gòu)建城市和諧社區(qū)與社區(qū)治理創(chuàng)新研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008.

[2] 俞可平.治理與善治[M].北京：中國社會科學出版社，2000.

[3][4] 張紹泰，左吉祥，高波.武漢市百步亭社區(qū)管理創(chuàng)新模式研究[J].長江論壇，2009，(6).

[5] 陳淑云.城市居住區(qū)物業(yè)管理與社區(qū)治理有效整合機制[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2009，(5).

[6] 王棟.社會組織參與社區(qū)治理的機制：結(jié)構(gòu)、效應及構(gòu)建路徑[J].廣東行政學院學報，2012，(8).

[7][9] 汪文革.城市社區(qū)治理中的公民自治與服務創(chuàng)新——以武漢市江岸區(qū)百步亭社區(qū)志愿服務為例[J].上海城市管理，2012，(6).

[8] 王瑞華.政府在社區(qū)自組織能力建設中的作用[J].中國行政管理，2008，(1).

[10][11] 鄭杭生，黃家亮.論我國社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維[J].東岳論叢，2012，(1).