基于市場取向改革的煙草行業發展探討

胡安源

摘要：煙草行業應順應改革潮流，深化市場取向改革，從依賴“行政之手”向運用“市場之手”轉變。要以體制機制創新為突破口，改革現有的煙草財稅體制；打破品牌資源不合理的配置方式，實現生產要素的跨省流動；在商業企業引入競爭機制，建立現代企業制度。

關鍵詞：市場取向 體制機制 品牌資源 生產要素 競爭機制 現代企業制度

黨的十八大報告中提出：“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。”黨的十八屆三中全會強調：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。”

回顧我國煙草行業前十年的發展史，正是在堅持國家煙草專賣制度的前提下，大力推進市場取向改革，充分發揮市場在資源配置中的作用，才取得了持續穩定發展，全行業實現稅利從2003年的1400億元增長到2013年的9500多億元。當前，煙草行業和國家經濟一樣，由改革紅利期轉入改革攻堅期和深水區。行業要實現科學發展，就要深化市場取向改革，從依賴“行政之手”向運用“市場之手”轉變。

一、市場取向改革是行業前十年發展的主旋律

煙草行業的前十年是改革的十年。全行業堅持和完善國家煙草專賣制度，不斷推進市場取向改革，清除了一些制約行業發展的體制和機制上的障礙，解放了生產力，釋放了發展動力和活力。這主要表現在以下幾個方面：

（1）大力推進卷煙工業企業聯合重組，形成了全國性的大企業和大品牌。從2003年開始，國家煙草專賣局充分利用看得見和看不見的“兩只手”，加快了關停小煙廠和工業企業聯合重組的步伐，相繼出臺了《10 萬箱以下卷煙工業企業組織結構調整規劃》、《50～150 億支卷煙工業企業組織結構調整意見》以及《關于進一步推動卷煙工業企業組織結構調整工作的指導意見》等文件，鼓勵優勢企業按照市場原則進行聯合重組。在國家局的整體規劃和統籌協調下，各工業企業加快了聯合重組的步伐，經過十年的不懈努力，卷煙工業企業組織結構調整取得了突破性進展，卷煙工業企業已有2003年的90家調整到目前的18個工業公司。卷煙品牌數量由2003年的582個縮減到2012年的98個，逐步解決了卷煙工業企業大而不強，企業結構不合理和散、亂、低、差的問題。

（2）實行工商管理體制改革，在一定程度上打破了地區封鎖，促進了市場競爭。2003 年以前，由于各省煙草工商不分造成較為嚴重的地方保護主義，國家專賣變成了地方專賣，導致了行業重點卷煙工業企業“強者趨弱”問題的出現。從2003年開始，國家煙草專賣局實行工商管理體制改革，將一省內商業主體和工業主體之間的合約從要素合約轉變為產品合約，從此改變了原有在同一地區的工業和商業之間的關系，從體制上保證了全國所有煙草工業企業在市場競爭中的平等地位。通過改革，煙草市場化水平明顯提高，煙草資源得到有效整合，生產力布局更趨合理，長期存在的地方封鎖問題得到有效緩解，重點企業、重點品牌由強趨弱的現象得以根本改變，有力地促進了煙草行業發展。

（3）理順煙草行業資產管理體制，逐步建立現代產權制度和現代企業制度，為企業的發展增添了活力。由于煙草行業資產管理關系長期沒有理順，出資人缺位，使行業國有資產保值增值的責任和權利不統一，資源配置效率遠沒有達到應有的水平。經過國家局努力，國務院于 2005 年 11 月下發了國辦發 57 號文件，對行業資產管理體制進行了明確：即由中國煙草總公司對全國煙草工商企業的國有資產依法行使出資人權利。2006 年，全行業正式開始清產核資和資產劃轉，初步建立起“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。總公司、省級商業公司退出了“兩煙”經營，由行政管理為主轉向行政管理、資產管理并重，省級工業公司積極向法人實體轉變。與此同時，公司制改造全速推進，工商企業根據《公司法》的要求進行公司制改造，特別是各工業公司相繼建立了以董事會、監事會、經理層為特征的現代企業制度。

（4）遵循市場規律，積極推進“按客戶訂單組織貨源”試點工作并向“按客戶訂單組織生產”延伸，滿足市場和客戶需求。2005年，國家局選擇在大連、深圳、杭州三個城市開展了“按客戶訂單組織貨源”試點工作；2006年，試點工作又擴展到山東、山西兩個省，以后又在全國推開，并向“按訂單組織生產”延伸。這項改革改變了傳統的自上而下的交易方式，力爭卷煙生產和經營能真正貼近市場，提高市場化水平，滿足消費者需要，又是行業一場市場取向的重大變革，使市場機制作用更為顯現，卷煙銷量穩定增長，產品結構更加貼近市場，品牌集中度不斷提高，品牌發展強者趨強，充分顯示了強勢品牌的競爭優勢和擴張能力。更為重要的是這次改革對現行管理體制、運行方式，特別是傳統的計劃管理體制提出了新的要求和新挑戰。

二、市場取向改革是行業破解“三大課題”的金鑰匙

改革是發展的強大動力，是中國發展，同時也是煙草發展的最大紅利。煙草行業下一步改革的切入點應是深化市場取向改革，積極推動體制機制改革，為行業發展注入新的動力和活力。

深化市場取向改革，是對于“客戶”和“需求”的尊重，即對市場的尊重。行業的發展是建立在客戶和需求的基礎上的，尊重客戶和需求就是尊重市場規律，深化市場取向改革就是要建立符合生產力發展要求的行業管理體制和市場運行機制，釋放發展潛力。

深化市場取向改革，是對國家煙草專賣制度的堅持和完善。要在堅持國家煙草專賣制度本質特征的前提下創新發展，在發展中堅持，在發展中創新，在創新中發展，最終解放生產力，從而實現 “市場取向”的效用最大化。

深化市場取向改革，是對十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神的貫徹落實和最積極響應。

剛剛結束的黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大部署，其中特別強調堅持社會主義市場經濟改革方向，煙草行業和各行各業一樣要勇敢地匯入時代洪流中去。endprint

當前，要深化市場取向改革首先要找出阻礙行業市場化進程的主要因素。筆者認為，從深層次分析主要有三個方面：

（一）現行的財稅體制造成一些地方政府對煙草稅收的過度重視和依賴，從而采取各種行政手段影響和干預行業的市場行為，阻礙了煙草資源的有效配置

1994年分稅制改革以后， 涉及到煙草的稅收主要有： 對煙葉征收的農業特產稅，對卷煙等煙草制品征收的增值稅、消費稅，對煙草企業征收的城建稅、企業所得稅。其中，煙葉特產稅屬于地方收入，增值稅的75%屬于中央收入，25%屬于地方收入；消費稅屬于中央收入。作為地方稅的城建稅和教育費附加稅是以消費稅、增值稅和營業稅之和作為計稅依據的。此外，增值稅和消費稅作為“兩稅”進入中央對地方的稅收返還的計算公式，影響著地方從中央獲得稅收返還的大小。

煙草稅收與各地的利益緊密聯系，在西南、中南等省份， 煙草稅收甚至成了地方財政的支柱性來源， 產生了地方財政對煙草稅收過度依賴的現象。這就導致了各級地方政府對煙草企業進行廣泛、深度的行政干預。

在煙葉生產中，因為20%特產稅的存在， 煙葉產區的地方政府特別關注煙葉種植所帶來的收入， 而不重視實際的煙葉需求，造成了煙葉生產和需求的非均衡， 加重了煙草企業的負擔。

在卷煙生產經營上，有的地方政府受利益驅動， 采取各種行政干預措施對本地的煙草工業企業和地產卷煙品牌進行保護， 對轄區外的卷煙品牌采取種種限制措施，有的直接干預煙草行業的結構調整，以及煙草企業的聯合重組， 這就影響著大市場、大企業、大品牌的形成。特別是這種分稅制模式，對煙草計劃資源，包括卷煙生產計劃、煙葉種植計劃造成剛性分配，使這些生產要素不能根據市場的需求自由流動，市場競爭機制無法發揮出應有的對資源的優化配置功能，從根本上阻礙著行業的科學發展。

（二）分稅制實施后計劃資源的剛性分配，使卷煙生產計劃失去了應有的宏觀調控作用， 反而在一定程度上限制了先進、保護了落后，阻礙著資源效能的最大化

按照煙草專賣法的規定， 國家對卷煙生產實行限額指令性計劃管理。1994年開始實行的分稅制財政管理體制， 稅收返還是以1993年為基年核定， 各省的卷煙生產計劃也相應地由1993年的實際計劃長期固定下來。但是，隨著卷煙工業企業的發展，計劃與市場的矛盾愈演愈烈，一方面是部分優勢企業產品有市場但是沒有生產計劃，另一方面，部分落后企業產品沒有銷路但是擁有珍貴的計劃資源。

近10年來，國家局運用行政的和市場的“兩只手”，引導行業整合品牌，做大做強品牌，先后實施了“36個名優煙目錄”、“百牌號目錄”、“定向整合”、“兩個10多個”、“20+10”、“雙十五”等措施，并把增量計劃向優勢企業、優秀品牌傾斜等。優勢企業也相應采取了品牌輸出、合作生產等方式，打破計劃資源的瓶頸。但是，這些措施并沒有從根本上打破由于計劃指標的剛性分配結果對優勢企業和名優品牌持續成長所設置的制度性障礙，品牌資源整合遭遇到瓶頸。截至2012年底，全國仍有在銷品牌98個，卷煙規格數量更是上千個。銷量前5位的品牌市場集中度僅為31.28%，銷量最大的“雙喜 紅雙喜”市場占有率不足10%。比2010年萬寶路在美國市場的占有率42.6%，“七星”在日本市場的占有率30%相差甚大，且增長乏力。

特別是當前品牌輸出、合作生產的方式又遇到了新問題：一是被輸出企業紛紛要求做大做強自有品牌，對合作生產其他企業的品牌積極性不高，且要價越來越高；二是一個企業同時和幾個企業合作生產多個品牌和規格，造成原料、工藝、技術、管理上的成本高昂。

總之，計劃資源的剛性分配使行業只能做增量而無法做存量調整， 計劃指標不能成為推進行業結構優化和加強宏觀管理的有效政策工具，反而在一定程度上限制了先進、保護了落后。

（三）管銷合一體制下的煙草商業企業市場意識淡薄，內生發展動力不足，影響著行業的市場化進程

十年來，煙草工業企業的改革已經取得了令人矚目的成績，但是，商業企業的改革進程緩慢，工商關系的構建日益凸顯出新問題、新矛盾。這主要表現在兩個方面：一是雖然大多數地市級公司進行了公司制改造，但是，政企合一的管理體制和現代企業制度相互沖突，使公司制改造顯得不倫不類。二是“工商分設”后，雖然經過構建新型工商關系、確立工商協同營銷和探索精準營銷三個階段，但是適合大企業、大品牌發展的工商關系沒有真正建立起來，品牌培育方面始終存在錯位和糾結。

這就造成三個方面的問題：一是由于商業企業掌握著煙草專賣執法權力，壟斷著一方的市場資源，其內生發展動力不足，重點品牌培育不力。二是因為其掌握著市場資源，就容易產生權力尋租行為，導致工商交易成本過大，滋生出腐敗現象。三是口頭上雖說零售客戶和消費者是上帝，要培育客戶忠誠度和滿意度，但是心底里卻是以“官商”自居，客戶服務不到位。

三、市場取向改革要以體制機制創新為突破口

在新的發展周期，煙草行業最大的紅利依然來自改革，這種改革要以體制機制創新為突破口，以更大范圍的引入市場競爭機制為手段，以建立健全現代公司法人治理結構為主要表現形式，以實現中國煙草從大到強為根本目標，以行政壟斷到經濟壟斷為最終歸宿。

（一）建議以國家新的財稅改革為契機，改革現行的煙草財稅體制，使行業擺脫各種行政束縛，真正成為面向市場的獨立競爭主體

一是建議改革煙葉特產稅，可采取取消或劃為中央稅種兩種方式，逐步建立起煙葉市場的價格機制，消除地方政府發展煙葉的內在動因，使煙草企業能夠按需組織煙葉生產。二是建議調整稅收返還的計算公式，將卷煙消費稅和增值稅從公式里剝離出來，使地方政府從中央得到的稅收返還大小與煙草業務無關。三是在條件成熟的情況下，將卷煙消費稅從生產環節征收改變為從消費環節征收。

煙草稅制改革的前提是中央政府采取其他措施，加大對煙草大省的財政轉移支付力度，彌補他們因煙草稅收喪失而造成的財政困難。煙草稅制改革的最終目的是讓地方政府既重視支持煙草的發展，又不過度依賴煙草的稅收、不過度干預煙草的自我發展。endprint

（二）在煙草工業領域，建議采取兩步走的方式，逐漸打破目前品牌資源不合理的配置方式，按照市場的選擇，實現品牌資源、生產要素的跨省流動，真正培育出全國性甚至是國際性的大品牌

在財稅體制未能改革之前，如何打破目前品牌資源不合理的配置方式，按市場需求，實現品牌資源的跨省流動，成為制約我國煙草行業發展的一個至關重要的問題。這里，我們提出兩步走的設想。

第一步，借鑒廣東中煙和廣西中煙相互持股的經驗和云南中煙“兩統一”“兩整合”的模式，選擇已經具有合作基礎的省中煙工業公司，實現品牌資源的整合。2008年，廣東中煙和廣西中煙在保留各自法人的前提下，實行雙向持股，以品牌和資本為紐帶緊密聯系在一起。目前，紅雙喜在廣西的生產量已超過50萬箱，實現了計劃資源的有效整合。2013年9月，云南中煙在立足自身“一公司、兩集團”管理體制不變的前提下，對旗下的紅塔集團和紅云紅河集團實施統一營銷、研發業務，整合卷煙品牌、多元化經營業務的改革。這一改革，將會使云南中煙的品牌資源能夠得到最大化的整合和利用，企業實力能夠得到最大程度的發揮。可以預期，中國煙草的第一個500萬箱大品牌將會從中誕生。

可以借鑒兩廣的模式和云南中煙的改革模式，鼓勵已經具有品牌合作的中煙公司，在保持彼此法人地位不變的情況下，優勢互補，利用各種方式，加大品牌、營銷、技術等方面的合作力度，終止那些產量小的品牌，讓有限的品牌資源向優勢品牌傾斜，實現品牌資源和生產要素的跨省流動。當然，無論合作的方式如何，前提是不能損害所在省份的整體利益。

第二步，在品牌資源整合到一定程度時，取消各省中煙工業公司的法人資格，成立中國煙草工業集團公司，選擇10個左右的優勢品牌，在全國范圍內根據市場需求，統一設備、原料、技術標準，實現就地生產、就地銷售。如果做到這一步，中國煙草將會大幅度地降低內部管理費用和生產、運輸和銷售成本，提高效率，達到有限資源的最佳配置。

在這一發展進程中，建議國家局加強宏觀調控，根據市場需求，加大對優勢企業和骨干品牌的培育，如對全行業的卷煙品牌進行發展評估，確定重點發展的品牌，淘汰那些弱勢品牌。對每年的新增計劃資源向優勢企業和優勢品牌傾斜，對老少邊窮地區的扶助，建議以品牌合作生產、品牌聯合或資金支持的形式，而不是以增加計劃指標的形式。探索建立新型工商關系，考慮借鑒國際公司的先進做法，探索工商企業之間以資產為紐帶，相互持股、加大品牌培育力度的現實可能性。

（三）在煙草商業領域，按照積極穩妥、分步實施的原則，逐步取消地市級公司的法人資格，在時機成熟時，對地市級局和縣級局實行派駐制，引入競爭機制，按照現代企業制度，做大做強省級商業公司

在堅持和完善煙草專賣制度的前提下，對煙草商業企業進行改革、引入競爭機制是發展方向和必然選擇。煙草行業市場化的前提便是煙草企業的公司化，只有嚴格地建立起現代企業治理結構，才能成為嚴格意義上的市場經濟的有力參與者。

建議第一步進一步理順省和地市兩級公司的主體關系，省局（公司）由管理主體向管理和經營“雙主體”轉變，在“管”的領域，強化地市級局和縣級局的執法主體地位，在“銷”的領域，取消地市級公司的法人資格，以省為單位充分整合和有效配置各種資源，深化流通體制改革，形成全省范圍內統一的商業體系，提高效率與活力。第二步實行專賣管理派駐制體制，地市級煙草專賣局設立為省級局的派出機構，縣級煙草專賣局為地市級局的派出機構，獨立行使對外專賣執法和內部監管權力。第三步省級公司按照現代企業制度的要求，建立完善的公司治理結構，逐漸形成大的商業集團公司。

這樣改革具有四大益處：一是改變工商交易關系不對等的局面，縮短品牌進入市場的通道，降低工商之間的交易費用，促進品牌培育和發展；二是改變省和地市公司主體關系中職能交叉的局面，提高主體主要功能的發揮和市場效率；三是有利于順應零售形態和消費者購買行為的變化，以省為單位建立統一的電子商務平臺和物流配送平臺；四是有利于地市級單位在經營職能上聚焦到做市場、做終端、做服務上，提高滿足市場、服務客戶的能力。endprint