對重慶市土地開發整理項目資金核算的思考

謝春梅

摘要：土地開發整理是增加有效耕地面積、提高土地質量效益、保證國家糧食安全的重要手段，近年來在重慶得到廣泛應用，但土地開發整理資金核算要求與具體會計事項處理與之間的矛盾也逐漸顯現。結合重慶實際，分析土地開發整理項目資金核算中存在的三類突出問題，并提出有針對性的對策建議，促進項目資金核算的規范和完善。

關鍵詞：土地開發整理 項目資金 會計核算

一、土地開發整理項目概況

土地開發整理是指采用工程、生物、技術等措施，對各類土地進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動，包括土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。土地開發整理工作對實現耕地總量動態平衡、保證國家糧食安全和建設新農村等具有重要作用。

土地開發整理項目資金（以下簡稱項目資金）主要來源于新增建設用地土地有償使用費、出售新增耕地指標取得的資金、其他資金等。根據項目資金來源的層級不同，重慶市土地開發整理項目分為國家投資項目、市級投資項目和區（縣）級投資項目。

自2003年以來，重慶市各區縣已成立事業編制土地開發整理機構約50個，完成各類土地開發整理項目1749個，實施土地開發整理面積372453.76公頃，新增耕地74783.81公頃，實現投資近百億元。

二、土地開發整理項目資金核算存在的主要問題

重慶市土地開發整理項目資金核算主要執行《事業單位會計制度》和《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》（國土資發〔2000〕282號）、《重慶市土地開發整理項目資金會計核算辦法（試行）》（渝國土房管發〔2006〕282號）等文件。主要的成本費用有工程施工費、設備費、其他工作費用不可預見費，其中其他工作費用包括前期工作費、工程監理費、竣工驗收費、業主管理費等。近年來，隨著土地開發整理項目的快速增長，項目資金核算要求與部分會計事項的處理之間的矛盾逐漸顯現，給項目資金管理和會計核算帶來一定困難。主要存在以下問題：

（一）預算編制不準確，項目經費超支的問題較突出

預算編制問題主要由以下原因造成：一是由于實施土地開發整理的地塊一般分布在丘陵地區，項目區面積大、交通不便，導致測繪不準、規劃不合理、設計與實際不符等問題時有發生，造成田間道路、排水溝、沉沙凼、蓄水池等主要工程項目在數量上、布局上設計不合理；二是土地開發整理項目預算定額標準主要根據北方平原地區的情況設定，沒有考慮南方地區，特別是重慶山區多，地形地貌復雜等因素。以上因素導致準確編制土地開發整理項目預算難度較大，重慶地區的項目經費經常存在缺口，主要表現在以下方面：一是“工程施工費”預算誤差較大，施工時不得不變更設計、增加工程量，造成超支；二是其他工作費用不準確，因其他工作費用是按“工程施工費”或包括“工程施工費”在內的有關費用的一定比例計算，“工程施工費”預算不準確將引發連鎖反應；三是土地清查、施工前的土地平整、整理后土地的重估與登記等需要大量人力的工作，預算水分較大，項目之間缺乏可比性，不利于費用控制。

（二）日常支出與項目支出界限模糊，超范圍列支問題較為普遍

由于各地的土地整理機構大多為自收自支的事業單位，除了項目資金外，沒有其他經費來源，因此許多土地整理機構將其日常支出列入項目支出。比較突出的有以下兩個問題：一是將汽車、電腦、相機等非“項目配套設備”費用列入項目支出。按照項目資金專款專用的要求，除納入項目預算的配套設備外，項目資金嚴禁購建固定資產。但在實際工作中，為保證土地開發整理工作的順利開展，有的單位仍然購置了上述設備，造成挪用或擠占專項資金；有的采取租用設備的辦法，但租金較高，增加了項目成本，造成“業主管理費”超支；有的則盡量減少到項目現場的次數，以節約相關費用，造成土地開發整理質量不能得到保證。二是將土地整理機構的人員和公用經費支出列入項目支出。按規定，為組織管理項目工作發生的管理性費用可列入“業主管理費”，而組織實施各類土地整理項目是土地整理機構最主要的工作任務，因此大多數單位并未明確劃分日常支出與項目支出的范圍，普遍存在超范圍列支的問題。

（三）共同費用歸集分配問題

大部分土地整理機構都存在同時申報和實施多個項目的情況。一是在項目申報時，為爭取各層級資金同時申報部級、市級、區（縣）級項目，或為獲得更多的本地用地指標，而一次申報多個區（縣）級項目等；二是在項目實施過程中，經常將若干個項目打包進行招投標；三是土地整理機構發生的管理費用服務于所有的項目，這些項目在包裝、實施、管理等環節發生的共同費用很難一一對應每個獨立項目，如何將這些費用在多個項目中進行合理分配，以滿足項目單獨核算的要求，目前并沒有具體的規定，各地在會計核算時存在較大隨意性，可能存在區（縣）級項目占用市級、部級項目資金的問題。

三、完善土地開發整理項目資金核算的對策

土地開發整理是一項長期的工作，但目前土地開發整理項目資金管理和會計核算的各項制度大多是臨時性的，有的規定還不夠明確和具體，因此為適應長期土地開發整理工作的需要，充分發揮財政資金效益，有必要對上述問題進行規范和完善。

（一）準確編制項目預算

一是做好項目規劃設計。全面收集項目實施區域的現狀資料，準確測量項目區各項數據，廣泛征求項目區內農戶意見，科學規劃、準確設計項目區所需的工程項目和數量，為準確編制“工程施工費”及其他工作費用打下基礎。二是建立重慶市土地開發整理項目預算定額標準。重慶已開展土地開發整理十余年，完成各類土地開發整理項目1749個，可以這些數據為基礎，制訂重慶市土地開發整理項目預算定額標準，使項目預算編制更符合重慶的實際。三是制訂項目調整系數。根據重慶東北、東南地區多高山峽谷，西部地區多淺丘平地等特點，綜合考慮項目區實施面積、距離遠近、施工難度、交通狀況等因素，確定項目調整系數，以解決地形地貌、地理交通條件差別巨大，但項目經費標準統一沒有區別的問題，可有效提高預算的準確性、可比性和可控性。

（二）嚴格區分日常辦公支出與項目支出

在人員劃分上，可通過文件（或通知）的形式明確項目管理人員名單，作為列入項目支出的依據；在工作任務劃分上，盡量通過合同、協議確定服務對象，無法分清服務對象的，可對日常辦公與項目管理的工作量進行測算，確定一個合理比例，然后將有關支出在二者之間進行分配。比如非“項目配套設備”費用的處理，可按新會計制度的規定計提折舊，折舊費用按照前述比例在辦公支出與項目支出中進行分配。由于清晰界定了日常辦公與項目管理的范圍，既能規避違規購置資產、挪用擠占項目資金的問題，又使項目成本核算更加真實、準確。

（三）合理分配共同費用

由于同時申報、同時實施多個項目比較普遍，在發生前期工作費、業主管理費等共同費用時，可按照“誰受益，誰承擔”的原則計入有關項目，無法確定受益對象的剩余費用可先歸集到“預付賬款”科目，年底時，將剩余的前期工作費在當年申報成功的項目中進行分攤，將剩余的業主管理費在當年實施的項目中進行分攤，分攤的依據為有關其他工作費用的預算定額。未申報成功項目承擔的前期工作費可進一步細分，預計以后能夠重新申報成功的，則繼續保留，確實無成功希望的項目，經審批后可在區（縣）級項目形成的事業結余中核銷。

參考文獻：

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