創(chuàng)新保障性住房融資模式

◎ 文/韋顏秋 韓冬

創(chuàng)新保障性住房融資模式

◎ 文/韋顏秋 韓冬

建立完善的保障性住房供應(yīng)體系是構(gòu)建和諧社會(huì)和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。保障性住房主要是面向社會(huì)特定人群（主要是弱勢(shì)群體和中低收入群體）的社會(huì)保障性住宅。“十二五”規(guī)劃中，國(guó)家進(jìn)一步明確了保障房的建設(shè)目標(biāo)和責(zé)任，加大保障房的供給數(shù)量和覆蓋范圍。按照建設(shè)3600萬(wàn)套保障房的目標(biāo)，到“十二五”末，保守估計(jì)建設(shè)資金總需求量將達(dá)到6.5萬(wàn)億元。由政府主導(dǎo)的保障房建設(shè)存在資金缺口，需要引進(jìn)民間資本參與，第三方介入的資本金B(yǎng)T模式為解決這一問(wèn)題提供了契機(jī)。

保障性住房建設(shè)融資渠道與現(xiàn)實(shí)困境

1.當(dāng)前保障性住房建設(shè)融資渠道

目前我國(guó)保障性住房建設(shè)主要有3類(lèi)融資渠道：一是政策性融資：政府調(diào)用土地出讓金、公積金投資盈余部分或財(cái)政撥款；二是商業(yè)性融資：如銀行貸款、信托、債券、中期票據(jù)等；三是企業(yè)自籌：受政府委托的代建企業(yè)自籌資金。各類(lèi)型融資渠道的特點(diǎn)比較分析如表所示。

表 保障性住房建設(shè)融資渠道及特點(diǎn)

2.現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)保障性住房建設(shè)以國(guó)家為主導(dǎo)，其根本資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政收入。在保障房建設(shè)任務(wù)逐年遞增的情況下，若無(wú)其他資金注入，缺口將逐步擴(kuò)大，而地方財(cái)政不足及區(qū)域間不平衡將使該體系更加脆弱。作為安居工程項(xiàng)目，保障性住房建設(shè)的價(jià)值更多體現(xiàn)在其社會(huì)屬性方面，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和盈利性相對(duì)較低成為各投資主體積極性不高的主要原因。目前，保障房建設(shè)融資主體渠道單一，融資方式匱乏，除中央和地方財(cái)政支出外，銀行貸款仍然作為最主要的融資方式。近年來(lái)，銀行貸款針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的政策持續(xù)收緊大大提高了保障房項(xiàng)目的融資難度。從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的保障房建設(shè)實(shí)踐可以看出，在政府和銀行之外，均設(shè)有專(zhuān)業(yè)的融資機(jī)構(gòu)為保障性住房建設(shè)項(xiàng)目提供專(zhuān)業(yè)的融資服務(wù)和技術(shù)支持，而我國(guó)從中央到地方均缺乏專(zhuān)業(yè)的保障性住房融資機(jī)構(gòu)。在融資渠道狹窄和地方財(cái)政匱乏的情況下，保障性住房建設(shè)項(xiàng)目工期拖延，開(kāi)支遭到縮減的情況時(shí)有發(fā)生。如何創(chuàng)新發(fā)展適合保障房項(xiàng)目的融資建設(shè)模式成為當(dāng)務(wù)之急。

BT應(yīng)用于保障房建設(shè)融資的一般模式

在“建設(shè)-移交”（BT）項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，二次招標(biāo)型和直接施工型是應(yīng)用較為廣泛的模式。前者的特點(diǎn)在于融資和施工職能的進(jìn)一步細(xì)分，建筑企業(yè)主要精力集中于資金籌措，更加有利于引入社會(huì)資本。后者則對(duì)建筑企業(yè)提出更為苛刻的要求，一般來(lái)說(shuō)要求同時(shí)具備融資和施工的雙重資質(zhì)，這也是非營(yíng)利性公共設(shè)施被大型國(guó)有房地產(chǎn)建筑類(lèi)企業(yè)壟斷的原因。基于BT模式的融資特點(diǎn)，結(jié)合保障房建設(shè)的特殊性，以現(xiàn)有軌道交通的BT模式工程項(xiàng)目為藍(lán)本，構(gòu)建BT模式下保障房建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行模式前景廣闊。

1.一般模式

保障房項(xiàng)目采用BT模式通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式確定建筑企業(yè)，由建筑企業(yè)組建保障房建設(shè)項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司根據(jù)工程范圍確定融資額度，并按照工程設(shè)計(jì)方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，通過(guò)二次招標(biāo)的方式確定有總承包資質(zhì)的施工單位進(jìn)行工程的整體施工。招標(biāo)人（可由政府和項(xiàng)目公司聯(lián)合組成）委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保障房項(xiàng)目的投融資、質(zhì)量、工期、安全等工作進(jìn)行全程監(jiān)督。項(xiàng)目完工，驗(yàn)收合格后，政府可直接支付工程款項(xiàng)或以股權(quán)收購(gòu)的形式接收項(xiàng)目公司。

2.一般模式的不足

BT模式引入保障房建設(shè)雖然優(yōu)勢(shì)顯著，但在實(shí)際操作過(guò)程中，仍面臨著該模式本身帶來(lái)的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于項(xiàng)目發(fā)起人和主辦人而言，應(yīng)該加以高度重視。傳統(tǒng)BT模式在短期引入社會(huì)資本參與保障房建設(shè)的同時(shí)，并未實(shí)現(xiàn)資金持續(xù)有效地流轉(zhuǎn)，即無(wú)法長(zhǎng)期滿(mǎn)足政府和各類(lèi)型建筑企業(yè)在不同時(shí)期對(duì)資金的需求。此外，由于BT模式本身要求中標(biāo)企業(yè)完成從融資到建設(shè)的所有工作，大型保障房建設(shè)項(xiàng)目對(duì)建筑企業(yè)在資金持有和獲取方面的能力要求較高，這就導(dǎo)致了保障房項(xiàng)目長(zhǎng)期被大型國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)把持，民營(yíng)建筑企業(yè)面臨較高的資本門(mén)檻，不利于實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)領(lǐng)域的融資渠道多元化。

融資模式創(chuàng)新——第三方資本金B(yǎng)T模式

1. 資本金B(yǎng)T模式

（1）資本金B(yǎng)T模式是指由建筑企業(yè)（或與地方政府投資的平臺(tái)公司聯(lián)合）按照一定比例出資，即資本金，成立項(xiàng)目公司進(jìn)行BT模式開(kāi)發(fā)建設(shè)，項(xiàng)目建成后地方政府按照建筑企業(yè)在項(xiàng)目公司中持有的股權(quán)，在一定期限內(nèi)（保障房項(xiàng)目中一般為2年），分期支付其股份本金及投資收益。在資本金B(yǎng)T模式中，政府與建筑企業(yè)的綜合成本較低。相對(duì)于全額投資的BT模式而言，該模式下，建筑企業(yè)（或與政府聯(lián)合）僅需要籌措25%-30%的資本金成立項(xiàng)目公司，其余款項(xiàng)由銀行以基準(zhǔn)或略高于基準(zhǔn)利率的成本獲得，有效降低項(xiàng)目整體融資成本。同時(shí)，利用部分資本金撬動(dòng)銀行貸款的模式大大降低了對(duì)建筑企業(yè)自有資本和融資能力的要求，有利于民營(yíng)資本的進(jìn)入。而除資本金外的銀行貸款，最高可獲得15年的還款期，可以有效緩解政府在項(xiàng)目移交過(guò)程中的還款壓力。

（2）資本金B(yǎng)T模式在緩解政府和建筑企業(yè)融資壓力方面的表現(xiàn)是十分突出的，然而資金來(lái)源過(guò)分依賴(lài)于銀行系統(tǒng)的模式為其持續(xù)健康發(fā)展埋下了隱患。

其一，該模式?jīng)]有改變保障房建設(shè)依賴(lài)銀行政策性貸款的傳統(tǒng)融資渠道，政府和建筑企業(yè)只是將融資壓力轉(zhuǎn)嫁給銀行系統(tǒng)，雖然能夠方便民營(yíng)資本的進(jìn)入，但無(wú)形中加大了銀行的融資風(fēng)險(xiǎn)。

其二，該模式的實(shí)施有賴(lài)于地方政府對(duì)保障房建設(shè)的積極程度，政策性貸款的投放領(lǐng)域很大程度上取決于政策導(dǎo)向，保障房建設(shè)雖為涉及社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵領(lǐng)域，但在不同地區(qū)和規(guī)劃時(shí)期，政策調(diào)整帶來(lái)的資金短缺在所難免。因此，在充分吸收民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域的同時(shí)，如何有效降低政府的政策風(fēng)險(xiǎn)和銀行的資金瓶頸成為資本金B(yǎng)T模式獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（3）基于資本金B(yǎng)T模式面臨的問(wèn)題，筆者提出第三方介入的融資模式，以解決政府、銀行和建筑企業(yè)面臨的問(wèn)題。第三方可定義為國(guó)有保障房建設(shè)投資公司，在保障房建設(shè)領(lǐng)域中扮演類(lèi)銀行的角色，其主要職能在于籌集、運(yùn)營(yíng)資本。第三方的有效引入需要滿(mǎn)足一定的條件，并盡量降低所帶來(lái)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)整體模式的機(jī)制改良。

其一，第三方需確保融資渠道廣泛。資本金B(yǎng)T模式的瓶頸在于主體融資渠道的單一性，第三方的介入需要有效吸收社會(huì)資本，為民間資本參與保障房建設(shè)創(chuàng)造條件。

其二，第三方介入的過(guò)程中，需要確保政府對(duì)保障房項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，保障房作為社會(huì)優(yōu)撫型項(xiàng)目，承載的社會(huì)職能不能受到侵?jǐn)_，第三方不對(duì)項(xiàng)目本身?yè)碛锌刂茩?quán)。

其三，第三方介入主要針對(duì)資金的運(yùn)營(yíng)和管理，需要考慮資金的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時(shí)為長(zhǎng)久計(jì)，其盈利性亦作為重要的考量指標(biāo)。

2.第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)制

在新的BT模式中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于引入國(guó)有保障房建設(shè)投資公司作為融資平臺(tái)的作用及風(fēng)險(xiǎn)控制。其運(yùn)營(yíng)機(jī)制主要包括以下3個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):

（1）建設(shè)前，制定年度保障房融資計(jì)劃。為確保國(guó)有保障房建設(shè)投資公司提供資金的持續(xù)穩(wěn)定性，政府需要與其簽訂長(zhǎng)期的合作協(xié)議。國(guó)有保障房建設(shè)投資公司可以在不同的保障房項(xiàng)目融資過(guò)程中調(diào)劑余缺，并根據(jù)政府提供的保障房建設(shè)計(jì)劃以及建筑企業(yè)的資本金情況，制定分項(xiàng)目融資方案。

（2）建設(shè)中，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況為建筑企業(yè)提供必要的資金支持。BT模式的核心在于政府與建筑企業(yè)間簽訂回購(gòu)協(xié)議，政府作為最后還款人的特點(diǎn)提供了必要的信用擔(dān)保。國(guó)有保障房建設(shè)投資公司可以按照協(xié)議提供一定的資金支持，有利于項(xiàng)目順利完成。

（3）移交后，建筑企業(yè)退出，國(guó)有保障房建設(shè)投資公司與政府進(jìn)行清算。完成驗(yàn)收移交工作后，政府對(duì)保障房擁有實(shí)際運(yùn)營(yíng)控制權(quán)，與國(guó)有保障房建設(shè)投資公司的債務(wù)可以通過(guò)兩種方式進(jìn)行清算：一是政府用于保障房項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼；二是通過(guò)項(xiàng)目收入償還國(guó)有保障房建設(shè)投資公司的貸款本息。

從三者的關(guān)系中可以反映出，國(guó)有保障房建設(shè)投資公司的主要職能在于發(fā)揮資金池的作用。在建設(shè)初期，為建設(shè)企業(yè)提供必要的資金支持，這樣有利于更大范圍利用民間資本和吸引中小型建筑企業(yè)投入保障房建設(shè)；在工程完成后，為政府的回購(gòu)行為提供貸款服務(wù)。同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)不參與保障房的實(shí)際運(yùn)營(yíng)管理，確保了政府對(duì)于項(xiàng)目的控制權(quán)。這一機(jī)制在有效解決資金缺口的同時(shí)使得第三方，即國(guó)有保障房建設(shè)投資公司獲得持續(xù)回報(bào)，實(shí)現(xiàn)了資金的有效流轉(zhuǎn)和良性互動(dòng)。

3.第三方盈利模式

傳統(tǒng)BT模式中的投資方，以銀行為例，其盈利以貸款的利息收入為主。因無(wú)法在不同的保障房建設(shè)項(xiàng)目中進(jìn)行資金統(tǒng)籌調(diào)劑，銀行在參與BT項(xiàng)目中出現(xiàn)了大量的問(wèn)題，呆賬、壞賬時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致不少銀行對(duì)此積極性不高，甚至放棄了此項(xiàng)業(yè)務(wù)。

對(duì)于國(guó)有保障房建設(shè)投資公司而言，其性質(zhì)類(lèi)似于保障房項(xiàng)目專(zhuān)屬銀行，分別在不同時(shí)期為政府和建筑企業(yè)提供融資服務(wù)；其區(qū)別在于國(guó)有保障房建設(shè)投資公司可以掌握年度保障房建設(shè)計(jì)劃，制定更為有效的融資方案，并在不同保障房項(xiàng)目間調(diào)度資金，可以有效規(guī)避因信息不對(duì)稱(chēng)造成的融資風(fēng)險(xiǎn)。為進(jìn)一步提高第三方資金投向保障房領(lǐng)域的積極性，確保其盈利模式的順利實(shí)現(xiàn)，需要加強(qiáng)以下3方面的制度設(shè)計(jì)：

（1）設(shè)定科學(xué)合理的融資利率。對(duì)建筑企業(yè)，國(guó)有保障房建設(shè)投資公司與其簽訂的貸款協(xié)議初衷在于首先鼓勵(lì)建筑企業(yè)利用自有資本，其次在提供資金支持的同時(shí)，令雙方均有利可圖。對(duì)投資方，國(guó)有保障房建設(shè)投資公司在吸收民間資本時(shí)，應(yīng)該充分考慮融資成本與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的匹配性。對(duì)政府，因政府存在稅收、財(cái)政等補(bǔ)償行為，與政府之間的貸款利率設(shè)定以不虧損為基本前提。

（2）確定政府財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量。對(duì)于保障房建設(shè)項(xiàng)目，政府應(yīng)予以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，但不能企業(yè)虧多少補(bǔ)多少，避免由此誘發(fā)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)行為的產(chǎn)生。具體補(bǔ)貼數(shù)額的確定需要綜合考慮地價(jià)、稅收等多種因素，其合理性亦需在實(shí)踐中反復(fù)論證。

（3）其他補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)有保障房建設(shè)投資公司參建的保障房項(xiàng)目與其他城市投資項(xiàng)目相比存在一定的利潤(rùn)差距。從城市軌道交通開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，將軌道交通建設(shè)與沿線(xiàn)的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)合二為一的做法可以將部分外部性利益返還給建設(shè)企業(yè)。在保障房建設(shè)項(xiàng)目中，政府可以將項(xiàng)目配套的商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)交給國(guó)有保障房建設(shè)投資公司，形成對(duì)其盈利的一種有效補(bǔ)償。

*本文系2013年度天津市博士后創(chuàng)新基金項(xiàng)目“天津集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究”的階段性成果

（作者單位：韋顏秋，天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；韓冬，天津市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)集團(tuán)）

編輯 ：云霞